علي‌اصغر صادقي‌مجرد*
انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و روستا بر اساس مصوبه مجلس شوراي اسلامي همزمان با انتخابات رياست‌جمهوري يازدهم در ۲۴ خرداد ۱۳۹۲ برگزار خواهدشد.

قرن حاضر، قرن شهر‌نشيني است و براي اولين بار، درصد جمعيت شهر‌نشين جهان از جمعيت روستايي آن پيشي گرفته است و شاهد شكل‌گيري شهرهاي بزرگ هستيم. كلانشهر‌هايي كه همچون شهر تهران عموما در قامت شهر- كشور جلب توجه مي‌كنند و باعث ايجاد بافت‌ها و تركيب‌هاي مختلف شهري و همچنين عوامل ارتباطي و اقتصادي پيچيده و چند‌مجهولي شده‌اند.
اگرچه فرآيند شهر‌نشيني از جهاتي مزايا و نقاط مثبت فراواني به همراه داشته اما مشكلات بسياري را نيز در بخش‌هايي چون امنيت و رفاه شهروندان ايجاد كرده است. از اين‌رو يكي از مهم‌ترين دغدغه‌هاي برنامه‌ريزان حوزه مديريت شهري، دستيابي به توسعه پايدار شهري است چراكه رشد شديد شهر‌نشيني، تقاضا براي كالاها و خدمات شهري در شهرها را به شدت افزايش داده است. امروزه مديريت شهري و به ويژه نهاد شهرداري‌ها با چالش‌هاي جدي در اين بخش روبه‌رو‌ هستند كه چگونه تعادلي بين رضايتمندي شهروندان و كسري بودجه پنهان خود ايجاد كنند. شايد مهم‌ترين چالش شوراي چهارم پس از به دست‌گيري سكان هدايت شهرهايي كه بيش از يك دهه با اقتصاد ناپايدار مبتني بر مسكن و فروش تراكم و مازاد تراكم و جرايم كميسيون ماده صد پايه‌ريزي شده است، تغيير رويكرد گذر از اقتصاد ناپايدار و غير‌دائمي مسكن محور به اقتصاد پايدار شهري مبتني بر درآمدهاي پايدار باشد.
كارشناسان و علماي مديريت شهري معتقدند شهرداري‌ها مي‌بايست در بخش تامين مالي و مدل‌هاي مدنظر جهت كسب درآمد، به درآمدي توجه كنند كه در فرآيند حصول آن عدالت، شفافيت، كارآيي، پايداري و كفايت به‌طور همزمان و در عرض يكديگر مورد توجه قرار گيرد كه برخي معيارهايي چون عدالت و شفافيت را مهم تر از ديگر معيارها عنوان مي‌كنند.
متاسفانه به‌رغم گذشت پنج دهه از شكل‌گيري مباحث شهرسازي و توسعه شهري معاصر در ايران، هنوز جهت‌گيري سياست‌هاي شهر‌سازي و توسعه شهري از كاستي‌هاي فراوان رنج مي‌برد و اصول و معيارهاي آن مورد غفلت قرار گرفته است. تراكم ساختماني و فروش انواع آن از جمله مباحث مهم شهرسازي و توسعه شهري است كه جامعه شهري ايران را در سال‌هاي اخير به شدت تحت تاثير قرار داده است به نحوي كه طي دو دهه گذشته، مهم ترين و اصلي‌ترين منبع تامين مالي شهرداري‌ها به‌خصوص شهرداري كلانشهر‌ها را درآمد‌هاي ساختماني به ويژه اخذ عوارض از تراكم و تراكم مازاد و همچنين دريافت جرايم كميسيون ماده 100 به خود اختصاص داده است. در واقع بايد گفت كه مهم ترين منبع تامين مالي شهرداري‌ها كه تا سقف 80 درصد كل درآمد شهرداري‌ها هم رسيده است، ناپايدار ترين منابع درآمدي ايشان است. اما برخورد انتزاعي با ابزار تامين مالي از محل فروش تراكم و دريافت جرايم، طي اين سال‌ها تبعات منفي اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي، كالبدي، زيست محيطي و حتي سياسي – اجتماعي را همراه داشته است. در مقياس شهري و محلي هرگونه تغيير در وضعيت تراكم ساختماني اثر محسوس و كوتاه مدت بر جامعه و كالبد محيط مسكوني بر جاي گذاشته است و عوارض اجتماعي، فرهنگي و زيست محيطي تصميمات تراكم در مقياس شهري، كيفيت زندگي شهر نشينان را تحت‌الشعاع قرار داده است. ايمني ساختمان‌ها، دسترسي به نقاط ديگر، اشراف، سايه اندازي، سد معبرها و ساير مزاحمت‌ها از آن جمله اند. هر‌چند پديده فروش تراكم و يا فروش تراكم مازاد به عنوان سهل الوصول ترين درآمد براي شهر داري‌ها از بعد نظري مي‌تواند داراي نقاط مثبتي همچون تحقق نظريه شهر عمودي، شهر فشرده، توجيه اقتصادي در تامين زير ساخت‌هاو تجهيزات شهري، حفظ اراضي كشاورزي، افزايش توليد مسكن و كسب درآمد براي شهرداري‌ها دانست اما در مقابل، عوارض چنين پديده‌اي نيز بسيار قابل تامل است.
بر‌هم‌زدن نظام تراكم جمعيتي شهر، بر‌هم‌زدن ساختار فضايي و استخوان بندي شهر، تخريب باغات و فضاهاي سبز به عنوان منابع تنفسي شهر در نتيجه سوداگري زمين و مسكن و نيز تشديد مسائل اجتماعي و فرهنگي ساكنان محلات و واحد‌هاي همسايه را از مهم‌ترين اين موارد بر شمرد.
از اين‌رو شوراي چهارم اسلامي شهر اگر بخواهد در تامين مالي هزينه‌هاي شهر  عدالت، شفافيت، كارآيي، پايداري و كفايت را مدنظر قرار دهد و آرمان توسعه شهري پايدار را عملياتي سازد با پاشنه آشيل اقتصاد تراكم  مواجه خواهد بود. هر چند انتخاب اين مسير درست و  حياتي و برنامه‌ريزي اركان شهري بر اساس الزامات آن بسيار سخت به نظر مي‌رسد اما تجربه موفق ديگر شهر‌هاي توسعه يافته، المان‌هاي بسيار مطلوبي جهت اتخاذ اين تغيير در اختيار شهر‌هاي در حال توسعه قرار داده است.
شوراي چهارم در اين دوره بايد با تصويب قوانين مناسب و همچنين بازمهندسي مالي بودجه شهرداري‌ها علاوه بر ارتقاي بهره‌وري در هزينه كرد منابع شهري و همچنين مديريت هزينه‌ها به‌ويژه كنترل سبد پروژه‌هاي شهري كه با توجه به تعدد آنها، منابع زياد و هزينه‌هاي اجتماعي بسياري براي شهر‌ها به همراه دارد، نسبت به تنوع‌بخشي به سبد درآمدي شهرداري‌ها و جايگزيني تدريجي آن به جاي درآمد‌هاي حاصل از فروش تراكم  اقدام نمايد.
از مهم‌ترين منابع درآمدي پايدار جديدي كه مي‌توان به طور جدي به آن پرداخت، قدر‌السهم شهرداري از ماليات بر ارزش افزوده بر اساس قانون ماليات‌ها است. بر اساس تبصره دو ماده 117 قانون برنامه پنج ساله پنجم كشور كه در آن اذعان شده است نرخ ماليات بر ارزش افزوده از 3 درصد به 8 درصد در پايان برنامه افزايش يابد به گونه اي كه سهم دولت 5 درصد و سهم شهرداري‌ها 3 درصد در پايان دوره برنامه باشد. اين نرخ براي شهرداري‌ها در سال گذشته معادل 1/2 درصد و در سال جاري معادل 4/2 درصد خواهد بود كه به تعبيري ظرفيت درآمدي شهرداري‌ها به شكل بسيار قابل توجهي افزايش خواهد يافت و مي‌توان پيش بيني كرد درآمد ناشي از ارزش افزوده در آينده نزديك بطور كامل معادل درآمد فروش تراكم مازاد و اقتصاد مسكن خواهد شد. البته ناگفته نماند افزايش درآمد شهرداري‌ها از اين محل درآمدي نيازمند افزايش توليد ناخالص (GDP) شهر است و از اين‌رو شهرداري‌ها براي افزايش درآمد خود بايد به ارتقاي توليد ناخالص شهر نيز با ابزار‌هايي كه در اختيار دارند توجه جدي كنند.
از ديگر درآمد‌هاي پايدار شهر، اخذ عوارض بر ارزش زمين است. از آنجا كه زمين يك دارايي غيرمنقول است به راحتي قابل شناسايي بوده و همين باعث مي‌شود اخذ عوارض بر ارزش زمين نسبت به انواع عوارض‌هاي ديگر مشكلات اجرايي كمتري داشته باشد. اين نوع عوارض جزئي از عوارض نوسازي است. با افزايش نرخ عوارض بر ارزش زمين و كاهش عوارض ساختمان يا فروش تراكم مازاد و اخذ جرايم، ساخت و ساز رونق يافته، واحد‌هاي خالي افزايش يافته، قيمت ملك كاهش خواهد يافت و همچنين با ترغيب مالكان به ساخت، از هزينه‌هاي شهرداري در بخش بازسازي بافت‌هاي فرسوده كاسته خواهد شد. تامين مالي از محل بودجه‌هاي پيش‌بيني شده دولت، تامين مالي از محل مشاركت‌هاي مردمي، تامين مالي از محل ايجاد شركت‌هاي سهامي عام مردمي، تامين مالي از محل فروش اوراق قرضه داخلي و يا انتشار اوراق صكوك، تامين مالي از محل تشكيل صندوق سرمايه‌گذاري و همچنين تبديل دارايي‌ها به اوراق بهادار از جمله مهم‌ترين پيشنهادهاي عملياتي ديگر براي پايدار‌سازي درآمد‌هاي شهري است.
اما حرف آخر آنكه از مهم‌ترين تهديدات براي حوزه مديريت شهري چه در حوزه درآمدي و چه در حوزه اجرا، خلأهاي قانوني و فقدان بستر مناسب و پوياي قانوني براي شهرداري‌هاست. در حال حاضر چارچوب قوانين مورد استفاده در مديريت شهري عمري چهل ساله دارند كه با گذشت زمان مسائلي همچون عدم تناسب ماموريت‌هاي محوله به شهرداري‌ها، وجود ابهام‌هاي فراوان در خصوص حوزه اختيارات و مسووليت‌هاي شهرداري‌ها و نحوه تعامل آن با ساير دستگاه‌ها و عدم كارآيي روش‌هاي تامين درآمدي پيش بيني شده به علت تغيير مكرر قوانين و مواردي از اين دست را به همراه داشته است.  از سوي ديگر، اگر چه از دهه 60 در بودجه سنواتي كشور، بر استقلال درآمدي شهرداري‌ها تاكيد شده است اما به نظر مي‌رسد تاكنون آيين‌نامه‌اي در اين خصوص به تصويب نرسيده است و در عمل بخشي از تامين مالي شهرداري‌ها در خلأ قانوني انجام مي‌شود. اين مساله علاوه بر آسيب‌هايي كه دارد، باعث بلا استفاده ماندن ظرفيت‌هاي درآمدي شهرداري‌ها مي‌شود. اگرچه تلاش‌هايي براي طراحي نظام جامع درآمدي در شهرداري تهران صورت گرفت و به تصويب شوراي شهر نيز رسيد اما وجود خلأ‌هاي قانوني باعث شد تا دست شهرداري نيز در بسياري از حوزه‌ها از ضمانت اجرايي مناسب خالي باشد. از اين‌رو در كلام آخر تاكيد مي‌شود بازنگري اساسي در قانون شهرداري‌ها در شوراي چهارم بسيار ضروري بوده و مي‌تواند گام اثر بخشي در ايجاد درآمد‌هاي پايدار براي حوزه مديريت شهري باشد.
*نايب رييس انجمن استاندارد ايران