نوشتار حاضر بخشی از نظرات دکتر رضوی، عضو هیأت علمی دانشکده مدیریت دانشگاه تهران است که در گزارشی تحت عنوان " تبیین ضرورت اتخاذ سیاست صنعتی - تکنولوژی در اقتصاد ایران " منعکس شده است. در این نوشتار، تجربه برزیل و چین بررسی شده است که حاوی نکات جالبی است:
مقدمه
در کشور ما طی سالیان گذشته، سرمایه‌گذاری‌های قابل‌ توجهی برای توسعة صنعتی صورت گرفته است. ولی مقایسة کشور ما با کشورهایی چون کره و مالزی حکایت از ناکامی ما در افزایش سهم ارزش‌افزودة بخش صنعت در تولید ناخالص داخلی و نیز ناتوانی در جذب تعداد زیادی از متقاضیان جویای کار در بخش صنعت دارد. این در حالیست که، این کشورها فرآیند توسعة خود را تقریباً به طور همزمان با کشور ما آغاز کرده‌اند. از سوی دیگر، از نقطه‌نظر حضور در بازارهای جهانی مربوط به کالاها و خدمات مبتنی بر تکنولوژی برتر نیز کشور ما هیچ سهمی در این بازارها ندارد. حتی بازار داخلی کشور نیز، که از حمایت‌های دولت برخوردار است، عمدتاً بر اساس تکنولوژی‌های منسوخ شکل گرفته است.
سیر تاریخی دیدگاه‌های توسعة صنعت و اقتصاد
طی دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، دو دیدگاه متفاوت در مورد نحوة متحول‌کردن اقتصاد و صنعت در محافل اقتصادی و سیاست‌گذاری کشورهای مختلف، به‌ویژه در کشورهای در حال صنعتی‌شدن و آژانس‌های بین‌المللی، مطرح بوده است:
• یکی دیدگاهی که بر تعدیل ساختاری و تثبیت اقتصادی تأکید می‌کند و
• دیدگاهی که اتخاذ سیاست صنعتی‌ - تکنولوژیک و هماهنگ نمودن آن با سیاست‌های اقتصاد کلان را توصیه می‌کند.
دیدگاه اول در دهة ۱۹۸۰ بسیار مطرح و فراگیر بود؛ ولی طی دهه ۱۹۹۰ به تدریج از نفس افتاد و علیرغم برخی دستاوردهای مثبت آن دیگر چندان حرفی برای گفتن ندارد. اما دیدگاه دوم، محور توسعة صنعتی در اکثر کشورهای تازه‌ صنعتی‌شده محسوب می‌شود و به‌تدریج از اهمیت زیادی، حتی برای کشورهای توسعه‌یافته، برخوردار می‌شود.
مفهوم سیاست صنعتی
از دیدگاه نظریه‌پردازان کلیدی این حوزه، " سیاست صنعتی - تکنولوژیک " ، با بسیاری از ابزارهای سیاست‌گذاری مالی و پولی، که قابل کپی‌برداری از یک کشور به کشور دیگر هستند، متفاوت است. در این زمینه، هیرویا اونو، مهمترین نظریه‌پرداز سیاست صنعتی در ژاپن می‌گوید: " سیاست صنعتی رابطة روشنی را بین اهداف و ابزار حصول آنها مشخص نمی‌کند. نظریه‌پردازی، مضمون و اشکال سیاست صنعتی در هر مورد متفاوت است. اتخاذ سیاست صنعتی در یک کشور به مرحلة توسعة اقتصاد آن، شرایط طبیعی و تاریخی آن، روابط بین‌المللی حاکم و موقعیت سیاسی و اقتصادی آن کشور بستگی دارد. به همین دلیل، از یک کشور به کشور دیگر و از یک دوره به دورة دیگر، ممکن است تفاوت‌های زیادی در سیاست صنعتی وجود داشته باشد. " برای درک مفهوم سیاست صنعتی باید توجه داشت که سیاست صنعتی حمایت از صنایع ناکارآمد نیست؛ ایجاد موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای درازمدت برای پشتیبانی از صنایع غیررقابتی نیست؛ ملی کردن صنایع نیست؛ افزایش سهم دولت در سرمایه‌گذاری و مالکیت صنعتی نیست. بطور خلاصه، سیاست صنعتی عبارت است از: مجموعة چشم‌اندازها، سیاست‌ها و اقدامات هماهنگ، هدفمند و مبتنی بر برنامه‌ریزی بلندمدت بخش دولتی در جهت ایجاد توانایی‌های نوین یا معرفی تحولات لازم برای تغییر ساختار فعالیت‌های موجود صنعتی یک کشور. اقدمات دولت در چارچوب سیاست صنعتی عبارتند از: چشم‌اندازسازی از طریق هدف‌گیری گزینشی و اولویت‌بندی صنایع، سازمان‌دهی بهینة رقابت بین بنگاه‌های فعال در یک رشتة صنعتی، اتخاذ سیاست‌های بازرگانی مناسب برای حمایت از صنایع منتخب و بنگاه‌های فعال در آن صنایع (البته به صورت زمان‌بندی‌شده و فقط در قبال دستیابی بنگاه‌ها به برخی شاخص‌های عملکردی ‌توافق شده) و ایجاد محیط باثبات اقتصاد کلان از طریق اتخاذ سیاست‌های پولی، مالی، ارزی و تجاری مناسب. به این معنی، سیاست صنعتی به هیچ‌وجه به معنی دخالت‌های بدون برنامة دولت در فعالیت‌های صنعتی نیست ؛ دخالت‌هایی که به جای برنامه‌ریزی سنجیده و مؤثر، بر مدیریت بحران‌ها در کوتاه‌مدت تمرکز دارد و در واقع، به جای ارائة چشم‌انداز و شیوه‌های رسیدن به‌ آن، فقط در صدد جلوگیری از زیان‌های ناشی از بحران‌ها است.
تفاوت سیاست صنعتی با سیاست‌های توسعه و سیاستهای اقتصاد کلان
سیاست صنعتی با سیاست‌های توسعه و همچنین سیاستهای اقتصاد کلان تفاوت‌هایی دارد؛ سیاست‌های توسعه عمدتاً به مسائلی از قبیل درجة رشد و نحوة توزیع رشد یا درآمد در تمامی بخش‌های اقتصادی، مناطق مختلف و گروه‌های متفاوت اجتماعی می‌پردازد. این سیاست‌ها تمرکز خاصی روی بخش صنعت و نیازهای یک برنامة صنعتی ندارند . از سوی دیگر، محورهای مرکزی در سیاستهای اقتصاد کلان، سیاست‌های مالی و پولی هستند. در این زمینه، ژاپنی‌ها چندین دهه قبل در مفاهیم اقتصاد کلان غربی تجدید نظر اساسی کردند و سیاست صنعتی را به عنوان پایة سوم اقتصاد کلان در کنار دو پایة دیگر، یعنی سیاست‌های مالی و سیاستهای پولی، مطرح نمودند. امروزه، در آسیای جنوب شرقی، یک پایگاه نظری قوی برای طراحی، اتخاذ و اِعمال سیاست صنعتی وجود دارد. چنین دیدگاهی درک‌های سنتی از اقتصاد کلان و توسعه را متحول کرده است.
مروری بر تجربه کشورهای پیشرو در توسعه صنعتی
۱- برزیل
در مقایسه با اکثر کشورهای در حال توسعه، برزیل سابقة طولانی‌تری در زمینة توسعة صنعتی دارد. این کشور، علیرغم مشکلات عمیق اجتماعی، نظیر توزیع بسیار ناعادلانة درآمد و وجود تبعیض‌نژادی، دست‌آوردهای چشمگیری در زمینة توسعة صنعتی و تکنولوژیک داشته است. کشور برزیل، علاوه بر صدور انواع کالاهای سرمایه‌ای، مهندسی و با تکنولوژی برتر به کشورهای آمریکای جنوبی، در برخی رشته‌ها همچون صنعت هواپیماسازی، صنایع نساجی، چرم و صنایع غذایی و برای مدتی در صنایع نظامی، توان رقابتی بالایی در بازارهای بین‌المللی داشته است.
سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
تا قبل از جنگ جهانی دوم، عمدة فعالیت‌های اقتصادی و صادراتی برزیل بر تولید، پردازش و صادرات محصولات کشاورزی، مخصوصاً قهوه و کائوچو بنا شده بود. در حالی که، قبل از آن (یعنی بعد از جنگ جهانی اول)،‌ شرکت‌های چندملیتی، نظیر فورد و جنرال‌موتورز، به برزیل آمده بودند. در دهة ۱۹۳۰، برزیل فرآیند توسعة صنعتی خود را بر اساس سیاست جایگزینی واردات آغاز نمود. انتخاب سیاست جایگزینی واردات، در آن زمان، یک انتخاب آگاهانه نبود؛ بلکه، وقوع پاره‌ای رویدادها در صحنة اقتصاد بین‌المللی، جایگزینی واردات را بر این کشور تحمیل کرد. از جملة این رویدادها، می‌توان به از بین رفتن بازار لاستیک برزیل در اواخر قرن نوزدهم و سقوط بازار قهوه و سایر کالاهای صادراتی طی بحران بزرگ دهة ۱۹۳۰ اشاره کرد. در طی دو سال، در بحران موسوم به سقوط بزرگ، رابطة مبادلة ارزی این کشور ۴۶.۶درصد سقوط کرد.
جایگزینی واردات در این کشور در دو مرحله صورت گرفت؛ مرحلة اول جایگزینی واردات در دورة ۱۹۳۰ تا ۱۹۵۵ اجرا شد. در این دوره، عمدتاً کالاهای مصرفی اساسی تولید می‌شد و صنایع نساجی، غذایی، سیمان، آهن و فولاد، کاغذ، مواد شیمیایی و ماشین‌آلات مورد توجه و حمایت قرار گرفتند. مرحله دوم جایگزینی واردات در دورة ۱۹۵۵ تا ۱۹۶۸ اجرا شد. در این دوره، عمدتاً از صنایع فولاد، خودروسازی، ماشین‌آلات الکتریکی و الکترونیکی، صنایع پالایش نفت و پتروشیمی و صنایع داروسازی حمایت شد. خصوصیت ویژة این دوره این بود که، علاوه بر بنگاه‌های خصوصی ملی، بنگاه‌های دولتی و شرکت‌های چندملیتی نیز حضور چشمگیر در فعالیت‌های اقتصادی و صنعتی داشتند.
از نفس‌افتادگی سیاست جایگزینی واردات در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
سیاست جایگزینی واردات تا سال ۱۹۶۲ موفقیت‌آمیز بود؛ بطوریکه در دورة ۱۹۵۵ تا ۱۹۶۱ اقتصاد این کشور سالانه بطور متوسط ۱۰.۹‌درصد رشد کرد. اما با آغاز دهة ۱۹۶۰، تداوم رشد شتابان بخش صنعت بر اساس سیاست جایگزینی واردات به دلایل متعدد ممکن نبود. یکی از مهمترین این دلایل به عدم کفایت تقاضای مؤثر داخلی به دلیل توزیع بسیار نابرابر درآمدها مربوط می‌شد. در این دهه، که به تعبیر نظریه‌پردازان برزیلی، دهة از نفس‌افتادگی رویکرد جایگزینی واردات است، رشد اقتصادی به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای کاهش یافت. به‌طوریکه در دورة ۱۹۶۲ تا ۱۹۶۸، متوسط سالانة رشد اقتصادی حدود ۳.۵‌درصد بود. کاهش رشد اقتصادی و بروز تنش‌های اجتماعی از یک طرف و دخالت دولت آمریکا از طرف دیگر، زمینة تشکیل حکومت نظامی را در این کشور فراهم کرد.
سیاست توسعة صادرات در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
به‌ دنبال تشکیل اولین دولت نظامی در برزیل، سیاست توسعة صادرات کالاهای صنعتی، علاوه بر جایگزینی واردات، در راستای حل معضلات اقتصادی مبتلا‌به کشور، در دستور کار قرار گرفت. در نتیجة چنین سیاستی، صادرات محصولات کارخانه‌ای به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای افزایش یافت و سهم این صادرات از کل صادرات، از رقم ۲‌درصد در سال ۱۹۶۰ به رقم ۲۷‌درصد در سال ۱۹۷۵ و ۴۵‌درصد در سال ۱۹۸۷ رسید.طی دهه ۱۹۶۸ تا ۱۹۷۸، بر پایة استقراض خارجی، حمایت از صنایع داخلی، سرمایه‌گذاری‌های وسیع در کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای (به‌خصوص مواد و شیمیایی) و توجه به صادرات، " معجزة برزیل " صورت گرفت. در این دوره، متوسط سالانة رشد اقتصادی برزیل ۹‌درصد بود. پایة اجتماعی و سیاسی چنین سیاستی، اتحاد سه‌گانه‌ای بود که بین سرمایة خارجی، بخش خصوصی داخلی و بخش دولتی شکل گرفت.
در این دوره، بخش صنعت نیز به‌طور چشمگیری توسعه یافت؛ به‌طوریکه، در دهة ۱۹۷۰ تا ۱۹۸۰، متوسط نرخ رشد سالانة تولیدات کارخانه‌ای برزیل حدود ۹‌درصد بود؛ این بهترین عملکرد صنعت برزیل از آغاز دهة ۱۹۷۰ تاکنون است. این روند رشد صنعتی، همانگونه که بیان گردید، بر پایة استقراض خارجی و انجام سرمایه‌گذاری‌های وسیع حاصل شده بود. چنین روندی تنها در صورتی می‌توانست تداوم یابد که صنعت برزیل قادر باشد با افزایش ‌بهره‌وری و ارتقای رقابت‌پذیری در مجموعه‌ای از کالاهای صادراتی، زمینه‌های لازم را برای بازپرداخت بدهی‌های خارجی فراهم آورد. علیرغم قدم‌های اساسی که برای رشد بهره‌وری و افزایش رقابت‌پذیری کالاهای صنعتی برداشته شد، متوسط رشد بهره‌وری طی دهة ۱۹۷۰ تا ۱۹۸۰، از رقم ۲.۵‌درصد در سال فراتر نرفت. بدین ترتیب، به دلیل عدم توانایی برزیل در بازپرداخت بدهی‌های خارجی، بدهی‌های خارجی این کشور سریعاً افزایش یافت؛ بطوریکه از رقم ۵۰ میلیارد دلار در اواخر دهة ۱۹۷۰ به رقم ۱۰۰ میلیارد دلار در سال ۱۹۸۷ رسید. نتیجه آنکه، علیرغم دستاوردهای مثبت در زمینة توسعة صنعتی و ایجاد توانایی‌های تکنولوژیک، بار دیگر سیاست توسعة صنعتی این کشور با بحران مواجه گردید.
نقش دولت در فرآیند توسعة صنعتی برزیل
شروع جنگ جهانی دوم را شاید بتوان نقطة عطفی در توسعة صنعتی برزیل به شمار آورد؛ از یک طرف، رهبران این کشور موفق شدند از این موقعیت نوظهور استفاده کرده و در ازای حمایت از دولت‌های متفق، امتیازات قابل توجهی از آمریکا بگیرند. به عنوان مثال، اعتبارات مالی ایجاد اولین کارخانة ذوب آهن و شرکت معدنی بهره‌برداری از سنگ آهن را آمریکا تأمین کرد. از طرف دیگر، حضور افسران برزیلی در جبهه‌های اروپایی جنگ جهانی دوم و مشاهدة تغییرات تکنولوژیکی چشمگیری که در صنایع نظامی کشورهای پیشرفته اتفاق افتاده بود، تأثیرات عمیقی بر تفکرات و تمایلات این افسران بر جای گذاشت. به‌طوریکه، پس از بازگشت این افسران به کشور، بحث‌های ریشه‌ای فراوانی در زمینة تجدید ساختار اجتماعی - اقتصادی کشور مطرح شد. وجود این تفکرات و نهادهای شکل‌دهنده و ارائه‌کنندة آنها، نقش مهمی را در دخالت ژنرال‌ها در سیاست برزیل در اواسط دهة ۱۹۶۰ ایفا نمود.
طی دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰، نهادهای مذکور دو چشم‌انداز را برای توسعة برزیل در دستور کار قرار دادند؛ اولین چشم‌انداز بر اهمیت برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری گستردة بخش دولتی و بکارگیری توانایی‌های بخش خصوصی داخلی و خارجی در فرآیند توسعة صنعتی اعتقاد داشت. چشم‌انداز دیگر، در کنار تاکید بر برنامه‌ریزی دولت، بر محوریت سرمایة خارجی جهت ارتقای صنعت و ایجاد تحرک اساسی در آن تأکید می‌ورزید. همانطورکه قبلاً بیان گردید، ابتدا دیدگاه اول بکار گرفته شد، ولی با از نفس‌افتادگی سیاست جایگزینی واردات، کم‌کم دیدگاه دوم غالب گردید. متعاقب غلبة دیدگاه دوم در فرآیند توسعة صنعتی برزیل، " معجزة برزیل " اتفاق افتاد. تحولاتی که در دورة دولت‌های نظامی اتفاق افتاد، بر سه محور تکیه داشتند: اول، دخالت مستقیم دولت در زمینه‌های برنامه‌ریزی، تأمین منابع‌، سرمایه‌گذاری در بعضی زمینه‌ها و ایجاد زیربناها. دوم، تکیه بر استقراض خارجی برای پوشاندن کسری تراز بازرگانی و بعضاً کسری بودجه. سوم، ارتقای موقعیت بین‌المللی برزیل، که محور اصلی آن کامل کردن زنجیرة مجموعه‌های صنعتی و ایجاد قابلیت‌های تکنولوژیک بومی در صنایع استراتژیک بود. در سایة چنین اقداماتی، توانایی‌های صنعتی و تکنولوژیک برزیل در صنایعی همچون هواپیماسازی، صنایع نظامی، مخابرات، خودروسازی، صنایع واسطه‌ای و ماشین‌سازی ارتقا یافت. علیرغم این دستاوردها، عملکرد عمومی صنایع برزیل طی دهة ۱۹۸۰ منفی بوده است و این روند در سال‌های اول دهة ۱۹۹۰ نیز تداوم داشته است. در همین دوره، دولت برزیل سیاست " بازار رزرو شده " را برای صنایع مخابرات و کامپیوتر در پیش گرفت؛ ائتلافی از بخش‌های فنی ارتش و جامعة دانشگاهی این سیاست را پیشنهاد کرده بود. این سیاست، که مباحث فراوانی را در میان نظریه‌پردازان و برنامه‌ریزان توسعة صنعتی کشورهای مختلف برانگیخت، به عنوان نمونه‌ای از ورود نسبتاً موفق یک کشور در حال صنعتی‌شدن به عرصة تکنولوژی‌های برتر ارزیابی می‌شود. علیرغم دستیابی به توانمندی‌های مذکور، برزیل هزینه‌های سنگینی را نیز در فرآیند توسعة صنعتی متحمل شد. یکی از این هزینه‌ها تورم افسارگسیخته بود. در دهة ۱۹۸۰، نرخ تورم در برزیل در محدودة ۱۰۰ تا ۲۷۰‌درصد قرار داشت. هزینة دومی که پیش از این نیز بدان اشاره شد، انباشت بدهی‌های خارجی بود که اقتصاد این کشور را با بحران جدی مواجه ساخت.
۲- چین
ورود چین به صحنة تجارت جهانی، به عنوان یک قدرت نوظهور صنعتی، تحولات مهمی را در تجارت بین‌المللی به دنبال داشته است. بازار وسیع این کشور و انتقال آن از یک اقتصاد کشاورزی به یک اقتصاد صنعتی موجب شده است تا تحلیل‌گران توسعة اقتصادی تحولات اقتصاد چین را با دقت دنبال کنند. چین کشوری است که، علیرغم اینکه بسیاری از بنگاه‌های صنعتی آن دولتی هستند، طی دهة گذشته رشد قابل‌توجهی داشته است و ورود چشمگیرش به بازارهای جهانی برای مدتی موجب بی‌ثباتی سایر اقتصادهای شرق آسیا شده است؛ ولی امروزه با توجه به حجم چشمگیرش، به آن به عنوان عامل ثبات این اقتصادها نگریسته می‌شود. طی دورة ۱۹۷۸ تا ۱۹۹۵، اقتصاد چین بیش از چهار برابر گسترش یافته است و متوسط رشد سالانة آن در حدود ۸‌درصد بوده است. این کشور از نظر توان علمی و تکنولوژیک نیز در دهة ۹۰ پیشرفت قابل ملاحظه‌ای داشته است. به‌طوریکه، طی سال‌های ۱۹۹۵ تا ۱۹۹۸، صادرات محصولات تکنولوژی برتر آن ۳۰درصد رشد کرده است. کشور چین، بدون توسل به خصوصی‌سازی گسترده، اصلاحات ریشه‌ای را در صنایع دولتی محقق ساخته و ارتباطات خود را با شرکت‌های چندملیتی به‌نحوی استراتژیک سازمان‌دهی کرده است. در روابط تجاری دوجانبه و همچنین ورود به سازمان تجارت جهانی نیز بر اساس اولویت‌های خود عمل کرده و تسلیم کشورهای غربی به‌ویژه آمریکا نشده است.
برنامه اصلاحات اقتصادی چین در سال ۱۹۷۸
تا پیش از اصلاحات سال ۱۹۷۸، اهداف اقتصادی چین عبارت بودند از: نیل به خودکفایی، ‌از بین بردن اختلاف شهر و روستا و از بین بردن اختلاف طبقاتی در جامعه. بر همین اساس، برنامه‌ریزان این کشور بر رشد اقتصادی بالا و تمرکز بر صنایع سنگین تأکید داشتند. در این دوره، بر اساس سیاست درون‌گرا، بیشتر بر بازار داخلی تمرکز شد و ارتباطات بسیار محدودی با اقتصاد جهانی شکل گرفت. اگرچه، از اوایل دهة ۱۹۶۰ و پس از آن طی انقلاب فرهنگی، تحولات مهمی در ساختار صنعتی چین صورت پذیرفت، اما مشکلات این کشور همچنان باقی بود. از جملة این تحولات، کاهش اهمیت صنایع سنگین بود.
‌خلاصه‌ای از مشکلات این دوره از دید کارشناسان چینی عبارتند از:
• دنبال کردن رشد، بدون توجه به مسألة کارآیی،
• تأکید بیش از اندازه بر صنایع سنگین،
• بی‌توجهی به ارتقای تکنولوژی بنگاه‌های موجود،
• تولید بیش از حد محصولات اولیه و واسطه‌ای و انبارکردن آنها و
• در نهایت از دست‌رفتن نیروی انسانی ماهر و متخصص به دلیل از هم‌گسیختگی‌های ناشی از انقلاب فرهنگی.
با مرگ مائو و تعویض کادر رهبری چین، دورة جدیدی در توسعة این کشور آغاز گردید. در این دوره، که از سال ۱۹۷۸ آغاز گردید، برنامه‌ای تحت عنوان نوسازی چهارگانه شامل مدرنیزه کردن کشاورزی، صنعت، علوم و تکنولوژی و توان دفاعی در دستور کار دولت چین قرار گرفت.
در اجرای برنامة نوسازی چهارگانه، رهبری جدید دست به اصلاحات گسترده‌ای در اکثر حوزه‌های اقتصادی زد. ویژگی اصلی این اصلاحات این بود که از یک الگوی ازپیش‌طراحی‌شده پیروی نمی‌کرد. این اصلاحات متکی بر تجربه‌اندوزی از به‌کارگیری سیاست‌های جدید در مناطق جغرافیایی و در حوزه‌های عملکرد محدودی بود که در صورت موفقیت به سایر مناطق و حوزه‌ها تسری می‌یافت.
سیاست صنعتی چین در اصلاح ساختار صنعتی کشور
بر اساس برنامة نوسازی چهارگانه، اصلاحات در بخش صنعت در زمینه‌های مختلف اعم از برنامه‌ریزی، ساختار مدیریت، قیمت‌گذاری، بازاریابی و تجارت صورت پذیرفت. به‌واسطة انجام این اصلاحات، صنعت چین از عملکرد چشمگیری برخوردار شد. از سال ۱۹۸۱ تاکنون، رشد بخش صنعت این کشور روند صعودی داشته و به‌جز سال‌های ۱۹۸۶، ۱۹۸۹ و ۱۹۹۰، همواره بالای ۱۰ درصد بوده است. اصلاحات انجام‌شده در بخش صنعت بر سه محور متمرکز بوده است‌: تغییر در نگرش حاکم بر اولویت‌بندی صنایع، تغییر در نظام مدیریت و نظام انگیزشی و اتخاذ سیاست‌ توسعة صادرات صنعتی.
سیاست دوبال و یک‌بدن (تغییر اولویت‌های صنعتی)
در کشور چین، تا قبل از انجام اصلاحات اقتصادی، در اولویت‌بندی صنایع، محوریت با صنایع سنگین بود. با آغاز اصلاحات در بخش صنعت، ضمن کنار گذاشتن سیاست محوریت صنایع سنگین، صنایع سبک و تبدیلی کشاورزی در اولویت قرار گرفتند. در اواخر دهة ۱۹۸۰، توسعة صنایع با تکنولوژی برتر (high tech) نیز در دستور کار برنامه‌ریزان چینی قرار گرفت. منظور از اتخاذ این سیاست دوگانه، که از آن به عنوان سیاست دوبال و یک‌بدن یاد می‌شود، آن بود که اقتصاد چین با بهره‌برداری از توانایی‌های صنایع سبک و کشاورزی (یک‌بال) و به‌کارگیری تکنولوژی برتر در جهت توسعة اقتصادی و نه صرفاً نظامی (بال دیگر)، قادر خواهد بود تا جهش‌های لازم را برای ورود به بازارهای جهانی و نوسازی صنعتی صورت دهد. در دهة اول اصلاحات، رشد صنایع سبک و کشاورزی قابل‌توجه بود. دولت چین، با تدوین برنامة ۸۶۳ در سال ۱۹۸۶، تلاش‌های تازه‌ای را برای توسعة صنایع با تکنولوژی برتر آغاز کرد. هدف این برنامه، گردآوری بهترین منابع تکنولوژیک در ۱۵ سال آینده به منظور همگامی با تحولات تکنولوژی برتر در دنیا و ایجاد حمایت‌های لازم تکنولوژیک در جهت توسعة اقتصادی بود. در این برنامه، صنایع بیوتکنولوژی، هوافضا، تکنولوژی اطلاعاتی، ‌لیزر، اتوماسیون، انرژی و مواد پیشرفته هدفگیری شده بودند. این برنامه در سال ۱۹۸۷ با برنامة دیگری، که بر به‌کارگیری توانایی‌های تکنولوژیک در صنعت تمرکز داشت، تکمیل گردید. دولت چین در سال ۱۹۹۱ برنامة جدیدی را که در آن، ۱۱ صنعت استراتژیک مبتنی بر تکنولوژی پیشرفته هدفگیری شده بودند، اجرا کرد. این مسأله، حاکی از توجه ویژة دولتمردان چینی به صنایع تکنولوژی برتر است. اگرچه در زمینة عملکرد فعالیت‌های مبتنی بر تکنولوژی برتر در چین، اطلاعات زیادی در دست نیست، اما شواهد گویای جا افتادن تفکر تجاری در فعالیت‌های مربوطه و همچنین جذب شرکت‌های خارجی صاحب تکنولوژی برتر است.
اولویت‌دادن به نوسازی و بهبود کارآیی بنگاه‌های موجود
یکی از مهم‌ترین موانع توسعة صنعتی چین، کم‌توجهی به مقولة بهره‌وری و کارآیی بنگاه‌های صنعتی بوده است. به همین دلیل، در روند اصلاحات به ایجاد و به‌کارگیری انگیزه‌ها، سازوکارها و نهادهای مناسب برای بهبود کارآیی و بهره‌وری توجه خاصی شده است. این امر، از طریق تفویض نسبی قدرت برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری از سطح ملی به سطوح منطقه‌ای و شهری، در عین متمرکز کردن قدرت و مسؤولیت بنگاه‌ها نزد مدیران، صورت پذیرفته است.در راستای تفویض نسبی قدرت برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در اصلاحات صنعتی دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، بخش قابل توجهی از اختیارات دولت مرکزی به سطوح منطقه‌ای و شهری تفویض گردید. بدین ترتیب، مقامات استانی و شهری، بخش قابل‌توجهی از مسؤولیت‌ها را در زمینة بازبینی طرح‌های استراتژیک بنگاه‌ها، ایجاد شبکه‌های صنعتی، مشخص‌کردن محدوده‌های قیمت‌گذاری، تشویق صادرات، تنظیم تعهدات مالی و ارزی و مذاکرات دسته‌جمعی بین کارگران و کارفرمایان به عهده گرفتند. متمرکز ساختن قدرت و مسؤولیت در سطح بنگاه نزد مدیران نیز با ایجاد نظام قراردادی مسؤولیت انجام پذیرفته است. در این نظام، دو امر مورد توجه بوده است: اول، انعقاد قرارداد استیجاری با مدیر یا گروهی از مدیران و یا کل کارکنان کارخانه به مدت سه تا پنج سال به منظور استفاده از امکانات تولیدی بنگاه. دوم، تفویض بسیاری از اختیارات از جمله نگه‌داشتن بخشی از سود، استخدام و اخراج، قیمت‌گذاری و سایر تصمیمات کلیدی بنگاه به مدیران. بدین ترتیب، دولت چین، از طریق انعقاد قراردادهای استیجاری و بدون توسل به سیاست خصوصی‌سازی گستردة بنگاه‌های دولتی، توانسته است تحولی در نظام مالکیتی سوسیالیستی ایجاد کند تا از مزایای انگیزشی نظام بازار نیز برخوردار باشد.
افزایش صادرات صنعتی
یکی دیگر از محورهای کلیدی اصلاحات صنعتی چین، تشویق صادرات بوده است. این کشور، از یک سو سیاست تشویق صادراتِ شدیداً تهاجمی را در ارتباط با بازارهای جهانی در پیش گرفته و از سوی دیگر، کنترل‌های محدودکننده‌ای را در رابطه با واردات، به‌ویژه واردات کالاهای مصرفی، اعمال نموده است. حاصل اتخاذ چنین سیاست‌هایی، تراز بازرگانی مثبت این کشور در سال‌های اخیر بوده است. همچنین، طی سال‌های اخیر، سهم صادرات کالاهای صنعتی از کل صادرات این کشور به‌طور مستمر افزایش یافته است. ضمن اینکه، در همین دوره، صادرات ماشین‌آلات و وسائل حمل‌و‌نقل از رشد خارق‌العاده‌ای برخوردار بوده و از کمتر از ۱ میلیارد دلار در سال به بیش از ۳۰ میلیارد دلار در سال افزایش یافته است. سیاست‌های ویژه‌ای که در دستیابی این کشور به عملکردهای صادراتی فوق مؤثر بوده‌اند عبارتند از:
۱- ایجاد مناطق ویژة جغرافیایی به منظور متمرکز کردن فعالیت‌های صادراتی: این مناطق، که با هدف توسعة صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی ایجاد گردیده‌اند، تسهیلات مالیاتی به سرمایه‌گذاران خارجی ارائه کرده و از تعرفه‌های گمرکی کمتر، تسهیلات زیربنایی بهتر، بازار کار منعطف‌تر و بالاخره کنترل‌های بوروکراتیک ساده‌تر برخوردارند.
۲- تقویت شبکه‌های تولیدی در جهت سازماندهی توانایی‌های صادراتی: اگرچه صنایع هدفگیری‌شده برای صادرات به بازارهای بین‌المللی، صنایعی بوده‌اند که چین در آنها توانایی رقابت داشته است، اما این صنایع لزوماً همان صنایع هدفگیری‌شده برای توسعة صنعتی نیستند و شامل صنایع سبک، نساجی، ماشین‌آلات و کالاهای الکترونیکی هستند. علاوه‌ بر اینگونه هدفگیری رشته‌ای، برنامه‌ای نیز تحت عنوان ایجاد شبکه‌های تولیدی برای صادرات از اواخر دهة ۱۹۸۰ آغاز گردید. هدف این برنامه، بهره‌برداری از توانایی‌های بنگاه‌های پیشرفتة فعال در صنایع فوق‌الذکر و به‌کارگیری آنها به عنوان طلایه‌داران شبکه‌های صادراتی بوده است. اهداف این شبکه‌ها، کاهش شکاف موجود بین بنگاه‌ها در زمینه‌های بهره‌برداری و کیفیت، ورود به کالاهای با ارزش‌افزودة بالاتر و ایجاد تخصص در میان بنگاه‌ها، در عین افزایش تنوع، بوده است. در این رابطه، برخی معتقدند که شکل‌گیری این شبکه‌ها در رقابتی‌نمودن کالاهای چینی نقش به‌سزایی داشته است.
۳- ارائه حق صادرات مستقیم: در سال‌های اخیر، به بنگاه‌ها و گروه‌های صنعتی که حائز شرایط لازم بوده‌اند، حق صادرات مستقیم کالا تفویض شده است. شرایط برخورداری از این حق عبارتست از: داشتن سابقة صادرات به میزان حداقل تعیین‌شده، برخورداری از توانایی‌های بازاریابی در بازارهای مقصد و دستیابی به حداقلی از رشد در صادرات برای تمدید این حق.
۴- نظام قراردادها و شاخص‌های صادراتی: چین از یک نظام پیچیدة قراردادها بین مناطق و مرکز در زمینة کسب ارز خارجی برخوردار است. بدین‌ترتیب که تمامی استان‌ها باید قراردادهای سالیانه‌ای را با وزارت بازرگانی امضا نمایند. در این قراردادها، اهداف صادراتی و میزان یارانه‌های مورد نیاز، که با کسب منابع ارزی خارجی از دولت مرکزی ارائه می‌گردد، قید می‌گردد.
۵- بهره‌برداری از سرمایه‌های خارجی: گستردگی بازار داخلی چین و علاقة شرکت‌های چندملیتی برای حضور در این بازار، بسته بودن بازار چین برای سال‌های متمادی و تسهیلاتی که در مناطق ویژة این کشور ارائه می‌گردد، موجب شد که با شروع فرآیند اصلاحات، حجم وسیعی از سرمایه‌های خارجی به این کشور سرازیر گردد. پس از تصویب قانون سرمایه‌گذاری مشترک و ایجاد مناطق ویژة تجاری در سواحل جنوب شرقی چین، به‌تدریج سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در چین آغاز گردید. تا سال ۱۹۸۴، حجم این سرمایه‌گذاری‌ها از یک میلیارد دلار فراتر نرفته بود؛ اما، از اوایل دهة ۱۹۹۰، حجم سرمایه‌گذاری‌های خارجی رو به افزایش نهاد. این میزان فقط در سال ۱۹۹۵ به حدود ۳۴ میلیارد دلار بالغ گشت. این سرمایه‌گذاری‌ها که در مناطق ویژة صادراتی صورت می‌پذیرفت، یکی از دلایل رشد سریع صادرات این کشور بوده است. علاوه‌ بر سرمایه‌گذاری خارجی، چین مقادیر قابل‌توجهی نیز از بازارهای مالی بین‌المللی استقراض نموده است.
۶- سیاست " بزرگ‌ها را بچسبید، کوچک‌ها را رها کنید " : تا قبل از سال ۱۹۹۷، دولت چین حدود ۳۰۵‌هزار بنگاه اقتصادی را در این کشور در اختیار داشت که سهم بالایی از تولید صنعتی چین را تأمین می‌کردند. در سپتامبر سال ۱۹۹۷، دولت مرکزی چین سیاست جدیدی را در ارتباط با بنگاه‌های صنعتی این کشور مطرح نمود که از آن به عنوان سیاست " بزرگ‌ها را بچسبید و کوچک‌ها را رها کنید " یاد می‌شود. هدف دولت چین از طرح چنین سیاستی، ایجاد بنگاه‌های بزرگ و توانمندی است که توانایی‌های لازم جهت غلبه بر موانع حضور در بازارهای شبه‌انحصاری جهانی و رقابت با شرکت‌های چندملیتی را داشته باشند. برنامه‌ریزان اقتصادی چین معتقدند که صرفاً با تکیه بر " صرفه‌های مقیاس " ناشی از تولید انبوه (که خصوصیت اغلب بنگاه‌های چینی است) و برخورداری از نیروی کار ارزان نمی‌توان در بازارهای صادراتی حضوری پایدار داشت؛ از اینرو، ایجاد بنگاه‌های بزرگ چندبخشی، همانند جائبول‌های کره‌ای، جهت حضور پایدار در بازارهای جهانی الزامی است. به همین منظور، دولت چین در نظر دارد، از میان بنگاه‌های صنعتی تحت مالکیت خود، هزار بنگاه را که توانایی‌های بالقوة تبدیل‌شدن به بنگاه‌های توانمند را دارند، انتخاب نماید و طی یک دورة زمانی معین، حمایت‌های همه‌جانبه از آنها به عمل آورد. البته، در طول این دوره هر یک از این بنگاه‌ها که عملکرد خوبی از خود نشان ندهند، از دامنة شمول حمایت‌های دولت خارج می‌گردند. بر این اساس، دولت چین امیدوار است در پایان دورة مذکور حداقل ۱۲۰ بنگاه، که توانایی‌های لازم را جهت شرکت در بازارهای صادراتی دارند، از میان بنگاه‌های انتخابی ایجاد شوند. بدین ترتیب، به بنگاه‌هایی که در زمرة ۱۲۰ بنگاه انتخابی قرار گیرند، امتیازات قابل‌توجهی از قبیل حق تقدم در اخذ وام، حق تأسیس شرکت‌های مالی، برخورداری از معافیت مالیاتی از ۱۵‌درصد تا ۱۰۰‌درصد تعلق خواهد گرفت. سرنوشت سایر بنگاه‌ها نیز به دست سازوکار بازار سپرده خواهد شد.
چین و سازمان تجارت جهانی
اگرچه چین یکی از بنیانگذاران موافقتنامة عمومی تعرفه و تجارت (گات) در سال ۱۹۴۷ بود، اما با پیروزی کمونیست‌ها در سال ۱۹۴۹، این کشور از عضویت گات خارج شد و چندین دور مذاکرات تجاری جهانی بدون حضور این کشور انجام شد. از سال ۱۹۸۶ و قبل از شروع مذاکرات دور اروگوئه، چین مجدداً خواستار عضویت در گات شد؛ اما این تقاضا بی‌پاسخ ماند. مذاکرات دور اروگوئه نیز، پس از ۷ سال، با جایگزینی سازمان تجارت جهانی در سال ۱۹۹۴ پایان یافت. از آن زمان به بعد، همواره چالشی میان چین و اعضای بزرگ سازمان تجارت جهانی از جمله آمریکا، ژاپن، اتحادیة اروپا و کانادا در خصوص شرایط عضویت چین در این سازمان وجود داشته است. به رغم مسائل حاشیه‌ای نظیر حقوق بشر و یا برخی مسائل سیاسی دیگر که در تشدید این چالش مؤثر بوده‌اند، یک عامل عمده مانع عملی شدن درخواست چین بوده ‌است؛‌ در واقع، چین به دنبال آن بوده است که با شرایطی که برای کشورهای درحال توسعه و جهان سوم در نظر گرفته شده، به عنوان یک کشور در حال توسعه، وارد این سازمان شود. اما اعضای بزرگ سازمان بر این امر پافشاری کرده‌اند که چین، به دلیل حجم زیاد اقتصادش، باید در گروه کشورهای توسعه‌یافته به عضویت سازمان در آید. هدف آنها این بود که چین، با پذیرش مسؤولیت‌های بیشتر در زمینة آزادسازی تجاری، بازارهای خود را بر روی کالاها و خدمات کشورهای صنعتی بگشاید. کشورهای بزرگ صنعتی و اقتصادی جهان معتقدند پی‌ریزی ساختارهای نوین تجارت بین‌الملل، بدون حضور پرجمعیت‌ترین کشور جهان، هنگام اجرا با موفقیت چندانی همراه نخواهد بود. لذا عضویت چین در این سازمان، هم به موفقیت مصوبات مذاکرات کمک خواهد کرد و هم بازار بستة اقتصاد چین را بر روی کالاهای صنعتی این کشورها خواهد گشود. از طرف دیگر، چین نیز به این نکته واقف است که بدون عضویت در این سازمان، صادرات صنعتی این کشور تداوم نخواهد یافت. به همین دلیل، با اتخاذ سیاست‌ها و تدابیری جدید، تلاش‌های وسیعی را جهت ایجاد توانمندی‌های لازم برای مقابله با تبعات احتمالی عضویت در این سازمان آغاز کرده بود؛ تا اینکه، علیرغم وجود اختلاف نظرها، اخیراًً با عضویت چین در این سازمان موافقت شد.
مآخذ
• Gereffi, Gary, ۱۹۸۹, (Manufacturing Miracles), Princeton U. press.
• Sichaan & Jiangsu, ۱۹۹۸ (The Bigger< The Better ) , Far Eastern Economic Review.
• صباغیان ، علی ، ۱۳۷۸ ، (الزامات عضویت چین در سازمان تجارت جهانی ) ، روزنامة همشهری ۲۶/۸/۷۸