ساعت ۲۴- سعيد ليلاز دبير اقتصادي حزب كارگزاران سازندگي ايران معلوم نيست چه گفته است كه سايت فارسي خبرگزاري فرانسه از آن حرف‌ها تيتر درآورده است كه «ايران فرو مي‌پاشد» و دليل آن را نيز ناتواني اداره صندوق‌هاي بازنشستگي ذكر كرده است.
شايد تيتر استباط شده از سخنان ليلاز تند باشد اما واقعيت اين است كه صندوق‌هاي بازنشستگي به مرز بحران رسيده‌اند و اگر فكر كارآمدي براي آنها نشود مشكلات بزرگ درست خواهند كرد.
محمد ماشين‌چيان نويسنده و مترجم حوزه اقتصاد در متني كه به نام او در «شبكه مطالعات سياستگذاري عمومي» وابسته به مركز تحقيقات استراتژيك رياست جمهوري درج شده ۹ راه‌حل براي عبور از مرگ صندوق‌ها پيشنهاد كرده است كه مي‌خوانيد:
برنامه تجديد توازن مالي صندوق‌هاي بازنشستگي
صندوق‌هاي بازنشستگي در كشور هم‌اينك دچار كسري‌هاي مالي عظيم هستند. با يك تغيير در رابطه مالي بين دولت و صندوق‌هاي بازنشستگي مي‌توان توازن مالي صندوق‌هاي بازنشستگي را به‌يك‌باره بازيابي كرد، و اجازه داد كه صندوق‌ها، بدون هيچ تعهد بي‌پشتوانه، زندگي سالمي را از نو آغاز كنند.
۹ بند يك معامله جديد بين دولت و صندوق‌هاي بازنشستگي
در «برنامه تجديد توازن مالي صندوق‌هاي بازنشستگي» — كه در ادامه جهت اختصار برنامه تجديد توازن خواند مي‌شود — قانون‌گذار يك معامله جديد شامل نُه بند به قرار زير را به تك‌تك صندوق‌هاي بازنشستگي پيشنهاد مي‌كند كه صندوق‌ها به پذيرش يا عدم پذيرش آن مخير خواهند بود:
۱- سهم مشاركت دولت از حق بيمه اجباري لغو مي‌شود و صندوق بازنشستگي مي‌پذيرد همه بدهي‌هاي معوقه دولت به صندوق بازنشستگي بخشوده شود.
۲- صندوق بازنشستگي مستمري اعضاي كنوني خود را متناسب با ضريب توازن مالي كه وزارت رفاه به‌طور جداگانه براي آن صندوق اندازه‌گيري كرده، تعديل مي‌كند؛
۳- قانون‌گذار دولت را مكلف مي‌كند كه كاهش حاصله در مستمري تك‌تك اعضاي صندوق را مستقيماً از محل «حساب ملي بازنشستگي» كه منابع آن را كه قانون‌گذار تأمين مي‌كند، پرداخت كند؛
۴- صندوق بازنشستگي از همان سال اول اجراي برنامه تجديد توازن مكلف مي‌شود كه به‌طور پيوسته اصول حسابداري اكچوئري را رعايت كرده و مازاد درآمد اكچوئري را به‌عنوان پشتوانه تعهدات آتي‌اش در قالب دارايي مالي ذخيره كند؛
۵- صندوق بازنشستگي مي‌پذيرد كه در سال اول، دوم، سوم، چهارم و پنجم اجراي برنامه تجديد توازن به ترتيب ۱۰۰ درصد، ۸۰ درصد، ۶۰ درصد، ۴۰ درصد و ۲۰ درصد مازاد درآمد اكچوئري خود را در ازاي اوراق قرضه دولتي به «حساب ملي بازنشستگي» واريز كند؛
۶- قانون‌گذار متعهد مي‌شود در سال دوم، سوم، چهارم و پنجم اجراي برنامه تجديد توازن به ترتيب حداقل معادلِ ۲۰ درصد، ۴۰ درصد، ۶۰ درصد و ۸۰ درصد، و از سال ششم به بعد حداقل معادلِ ۱۰۰ درصد جمع مخارج سرمايه‌اي دولت در پروژه‌هاي عمراني و بنگاه‌هاي اقتصادي را از محلي غير از انتشار اوراق قرضه تأمين و به «حساب ملي بازنشستگي» واريز كند؛
۷- دولت از سوي قانون‌گذار اجازه مي‌يابد كه در سال دوم، سوم، چهارم و پنجم اجراي برنامه تجديد توازن به ترتيب تا سقف ۲۰ درصد، ۴۰ درصد، ۶۰ درصد و ۸۰ درصد، و از سال ششم به بعد تا سقف ۱۰۰ درصد مخارج سرمايه‌اي دولت در پروژه‌هاي عمراني را از محل انتشار اوراق قرضه تأمين مالي كند؛
۸- دولت از سوي قانون‌گذار اجازه مي‌يابد كه از همان سال اول اجراي برنامه تجديد توازن هرگونه كسري «حساب ملي بازنشستگي» را از محل انتشار اوراق قرضه تأمين مالي كند؛
۹- به حكم قانون‌گذار از سال ششم اجراي برنامه تجديد توازن هر گونه تأمين سرمايه بنگاه‌هاي اقتصادي از محل منابع دولتي تنها مشروط به عدم كسري «حساب ملي بازنشستگي» مجاز خواهد بود.
تبيين منطق و دلالت‌هاي اجزاء برنامه تجديد توازن
برنامه تجديد توازن متضمن حتي يك ريال كاهش در مستمري بازنشستگان نيست، و بازنشستگان صندوق‌ها همان مستمري را كه مطابق مقررات كنوني مستحق دريافت آن هستند، دريافت مي‌كنند. تعهدات مالي صندوق‌ها در قبال تك‌تك بيمه‌شدگان به دو جزء تقسيم مي‌شوند: الف) جزء متناسب با ضريب توازن مالي كه تعهد صندوق باقي مي‌ماند و ب) جزء مازاد بر توازن مالي كه دولت تقبل مي‌كند. هر ماه دو وجه به حساب اعضاي كنوني صندوق‌هاي بازنشستگي واريز مي‌شود: وجه (الف) كه صندوق بازنشستگي واريز مي‌كند، و وجه (ب) كه دولت واريز مي‌كند.
تعديل مستمري بازنشستگي با ضريب توازن مالي شامل حال كساني كه بعد از برنامه تجديد توازن به عضويت صندوق‌ها درخواهند آمد، نمي‌شود و صندوق‌ها موظف‌اند كه اصول حسابداري اكچوئري را به‌طور پيوسته رعايت كرده و صد درصد مستمري همه كساني را كه در آينده به عضويت صندوق درخواهند آمد تأمين و پرداخت كنند.
اگر فرض كنيم جوان‌ترين كسي كه يك ماه پيش از اجراي برنامه تجديد توازن به عضويت يكي از صندوق‌هاي بازنشستگي درآمده، يك آدم بيست‌ساله باشد كه قرار است هشتاد سال عمر كند، آنگاه دلالت اين فرض اين است كه آن تعهدات مالي كه در برنامه تجديد توازن براي دولت تعريف مي‌كنيم غيردائمي و محدود به يك افق شصت‌ساله است. با پيرمرگي آن جوان‌ترين عضو صندوق، تعهدات دولت ذيل برنامه تجديد توازن نيز تمام مي‌شود.
با اقدام پيش‌دستانه دولت به تقبل بار همه تعهدات بي‌پشتوانه صندوق‌هاي بازنشستگي — كه در هر صورت با ادامه وضع جاري دير يا زود به دوش دولت خواهد افتاد — صندوق‌هاي بازنشستگي توازن مالي خود را به‌يك‌باره بازيابي مي‌كنند، و آنگاه نهاد تنظيم‌گرِ صنعت بازنشستگي مي‌تواند به‌طور معناداري صندوق‌ها را به رعايت حسابداري اكچوئري و حفظ توازن ماليِ بازيافته مكلف كند.
تعهدات دولت در پرداخت مستمري بازنشستگان مازاد بر توازن مالي صندوق‌ها — كه از محل يك حساب موسوم به «حساب ملي بازنشستگي» پرداخت خواهد شد — از نظر تأمين مالي به دو جزء تقسيم مي‌شود: الف) تا سقف مخارج كنوني دولت در تأمين سرمايه براي بنگاه‌هاي اقتصادي و پروژه‌هاي عمراني؛ و ب) مازاد بر آن.
منابع لازم براي تأمين مالي جزء اول تعهدات دولت هم‌اينك در اختيار دولت است. دولت مي‌تواند همان منابعي را كه هم‌اكنون به هر ترتيب — يا از محل ماليات بر درآمد اشخاص، يا ماليات بر درآمد شركت‌ها، يا ماليات بر ارزش افزوده، يا درآمدهاي نفتي، يا عوايد حاصل از خصوصي‌سازي دارايي‌هاي دولتي، يا درآمدهاي شركت‌هاي دولتي، يا ماليات تورمي — تأمين و صرف تأمين سرمايه براي بنگاه‌هاي اقتصادي يا پروژه‌هاي عمراني مي‌كند، با اجراي برنامه تجديد توازن صرف پرداخت تعهدات خود در قبال بازنشستگان امروز كند.
آن باري كه مي‌خواهيم با برنامه تجديد توازن بر دوش دولت بگذاريم، همان باري است كه مي‌خواهيم از دوش صندوق‌هاي بازنشستگي برداريم. وقتي بار پرداخت مستمري‌ها مازاد بر توازن مالي صندوق‌ها را از دوششان برداريم، صندوق‌هاي بازنشستگي بخش عمومي با دخل مازاد بر خرج خود چه مي‌كنند؟ آنها با رعايت اصول حسابداري اكچوئري كه به انجام آن مكلف شده‌اند، مازاد درآمد اكچوئري را تبديل به سرمايه مي‌كنند. با تشكيل سرمايه جديد در مالكيت صندوق‌هاي بازنشستگي بخش عمومي، به لحاظ اقتصادي چه اتفاقي براي آن منابعي مي‌افتد كه تاكنون در خارج از بخش عمومي صرف تشكيل سرمايه مي‌شده؟ به لحاظ اقتصادي، آن منابع براي مصارفي غير از تشكيل سرمايه آزاد مي‌شود. بزرگ‌ترين سرمايه‌گذار در اقتصاد ايران كيست؟ دولت.
با اجراي برنامه تجديد توازن به ازاي هر يك ريال از تعهدات صندوق بازنشستگي كه دولت متقبل مي‌شود يك ريال سرمايه در مالكيت صندوق بازنشستگي تشكيل مي‌شود. اين‌گونه است كه دولت مي‌تواند آن منابعي را كه تا پيش از اجراي برنامه تجديد توازن صرف تشكيل سرمايه مي‌كرده، صرف پرداخت تعهدات جديد خود در قبال بازنشستگان كند، بدون اينكه حتي يك ريال از كل سرمايه‌گذاري در اقتصاد كاسته شود. تنها تفاوت اين است كه سرمايه به‌جاي اينكه در مالكيت بخش دولتي تشكيل شود، در مالكيت بخش عمومي تشكيل مي‌شود.
در حقيقت، مطابق برنامه تجديد توازن، دولت پرداخت مستمري مازاد بر توازن مالي صندوق‌هاي بازنشستگي را متعهد مي‌شود، و در عوض صندوق‌هاي بازنشستگي بار ايفاي نقش بزرگ‌ترين سرمايه‌گذار در اقتصاد را — شامل تأمين سرمايه براي بنگاه‌هاي اقتصادي و تأمين سرمايه براي پروژه‌هاي عمراني — از دوش دولت برمي‌دارند. به‌عبارت‌ديگر، برنامه تجديد توازن متضمن يك جابه‌جايي نقشِ اقتصادي بين بخش دولتي و بخش عمومي و بازتخصيص هم‌زمان منابع بخش عمومي و منابع بخش دولتي بين مصارف سرمايه‌اي و مصارف غيرسرمايه‌اي است.
آنچه در بندهاي (۵) و (۶) پيشنهاد شده، اين است كه اين بازتخصيصِ هم‌زمان منابع بخش دولتي و منابع بخش عمومي در يك بازه زماني پنج‌ساله صورت گيرد. فرجه پنج‌ساله اجازه مي‌دهد كه اجزاي مختلف دولت و اقتصاد به‌آرامي خود را با اقتضائات تعادل برتر جديد هماهنگ سازند، و فرآيند گذار براي دولت به‌آساني قابل مديريت شود.
معناي بند (۵) اين است كه در سال اولِ اجراي برنامه تجديد توازن، صندوق‌هاي بازنشستگي مكلف خواهند بود كه صد درصد مازاد درآمد اكچوئري خود را در ازاي اوراق قرضه دولتي در اختيار دولت قرار دهند تا صرف تأمين مالي تعهدات دولت در قبال بازنشستگان شود. آنچه مطابق بند (۵) در سال اول اتفاق مي‌افتد دقيقاً همان عملياتي است كه هم‌اينك در بخش عمومي در حال اتفاق افتادن است: آن كسري از حق بيمه‌هاي دريافتي از شاغلان امروز كه بايد در رعايت اصول حسابداري اكچوئري تبديل به سرمايه شود — و هم‌اكنون نمي‌شود — قرض گرفته شده و مستقيماً صرف تأمين مالي مستمري بازنشستگان امروز مي‌شود. در سال اول همان عملياتي كه هم‌اينك در بخش بازنشستگي در حال اجرا است، اجرا مي‌شود تنها با حساب‌وكتاب شفاف‌تر. در سال اول مازاد درآمد اكچوئري در قالب اوراق قرضه دولتي تبديل به دارايي مالي مي‌شود — اين خود پيشرفتي است نسبت به وضعيت كنوني — اما آن دارايي فاقد پشتوانه سرمايه فيزيكي است كه مشخصاً به آن دارايي مالي تخصيص داده شده باشد. در برنامه تجديد توازن، سال اول فرجه‌اي است براي آماده‌سازي فرآيند بازتخصيصِ هم‌زمان پنج‌ساله كه از سال دوم آغاز مي‌شود.
در سال دوم، تسهيلات تكليفي بخش عمومي به بخش دولتي به هشتاد درصد مازاد درآمد اكچوئري كاهش يافته، و پشتوانه سرمايه فيزيكي براي مازاد درآمد اكچوئري به بيست درصد افزايش مي‌يابد. اين جابه‌جايي در عرض پنج سال كامل شده، و از سال ششم، پشتوانه سرمايه فيزيكي براي مازاد درآمد اكچوئري صندوق‌ها به حداكثر ممكن مي‌رسد، و اين‌گونه توازن اكچوئري كه از همان سال اولِ اجراي برنامه تجديد توازن به لحاظ حسابداري امكان‌پذير شده، از آغاز سال ششم تا سر حد ممكن به لحاظ اقتصادي نيز برقرار مي‌شود.
بند (۷) تضمين مي‌كند در اجراي برنامه تجديد توازن، تأمين مالي پروژه‌هاي عمراني دچار كوچك‌ترين اختلالي نخواهد شد. ناگفته نماند كه چنان‌كه انتظار مي‌رود بخش عمده‌اي از اوراق قرضه‌اي كه دولت منتشر مي‌كند — چه آن‌هايي كه مشخصاً براي تأمين مالي پروژه‌هاي عمراني منتشر مي‌كند و چه غير آن — عملاً سر از سبد دارايي صندوق‌هاي بازنشستگي درخواهند آورد، چراكه اوراق قرضه دولتي قابل‌اطمينان‌ترين و كم‌ريسك‌ترين نوع دارايي براي ذخيره اندوخته‌هاي بازنشستگي است.
توجه كنيد كه مجوز بند (۷) مانع از اين نيست كه پروژه‌هاي عمراني از محلي غير از استقراض تأمين مالي شود. قاعدتاً در صورت افزايش درآمدهاي نفتي دولت يا درآمدهاي متعارف مالياتي دولت — كه با اجراي برنامه تجديد توازن محتمل است — بخشي از منابع پروژه‌هاي عمراني از آن طريق نيز قابل تأمين است.
بند (۸) ناظر به تأمين مالي تعهدات دولت در قبال بازنشستگان مازاد بر مخارج كنوني دولت در تأمين سرمايه براي بنگاه‌هاي اقتصادي و پروژه‌هاي عمراني است.
توجه كنيد كه مستمري بازنشستگان مازاد بر توازن مالي صندوق‌ها (x) مي‌تواند بيشتر يا كمتر از مخارج كنوني دولت در تأمين سرمايه براي بنگاه‌هاي اقتصادي و پروژه‌هاي عمراني (y) باشد. اگر x كمتر از y باشد، آنگاه «حساب ملي بازنشستگي» كسري نداشته، و اساساً مجوز بند (۸) مورد استفاده قرار نخواهد گرفت.
اما اگر x بيشتر از y باشد — كه محتمل است — آنگاه منابع لازم براي پرداخت اين جزء از تعهدات دولت هم‌اينك در اختيار دولت نيست؛ براي تأمين مالي اين جزء دوم، دولت نياز به تأمين منابع جديدي دارد كه هم‌اينك در اختيار جامعه است. در برنامه تجديد توازن پيشنهاد مي‌شود كه اين جزء دوم از محل انتشار اوراق قرضه جديد تأمين مالي شود.
يك نكته مهم در اين بحث اين است كه اگر پيش از اجراي برنامه تجديد توازن، سن بازنشستگي افزايش يابد، يا محاسبات تعهدات بي‌پشتوانه صندوق‌ها با فرض افزايش سن بازنشستگي هم‌زمان با تصويب برنامه تجديد توازن صورت گيرد، آنگاه كسري «حساب ملي بازنشستگي» كاهش مي‌يابد و حتي ممكن است كاملاً از بين برود و در آن صورت نيازي به انتشار اوراق قرضه جز براي تأمين مالي پروژه‌هاي عمراني نباشد.
اين نيز نكته قابل‌توجهي است كه به هر روي، اگر «حساب ملي بازنشستگي» نهايتاً كسري داشته باشد، انتشار اوراق قرضه براي تأمين مالي آن همچنان پيشرفتي نسبت به ادامه روال كنوني است. با ادامه روال كنوني هر سال بخشي از تعهدات بي‌پشتوانه صندوق‌هاي بازنشستگي تبديل به كسري مالي آشكار شده كه بنا به ضرورت‌هاي سياسي و اقتصادي و حقوقي نهايتاً از محل بودجه دولت تأمين خواهد شد. دولت براي تأمين مالي آن كسري‌هاي آشكارشده لاجرم ماليات مستقيم و غيرمستقيم بر جامعه را افزايش خواهد داد و ممكن است ماليات بر ارزش افزوده يا ماليات تورمي يا حق بيمه اجباري را — كه نام درست‌ترش ماليات بازنشستگي است — افزايش دهد. انتشار اوراق قرضه براي تأمين مالي كسري «حساب ملي بازنشستگي» بر همۀ روش‌هاي بديل فوق‌الذكر ارجحيت دارد، چراكه اثر منفي آن بر فعاليت اقتصادي محدودتر است. مضافاً اينكه كسري «حساب ملي بازنشستگي» دائمي نخواهد بود، و محتملاً با اجراي برنامه تجديد توازن درآمدهاي متعارف مالياتي دولت افزايش خواهد يافت. انتشار اوراق قرضه بهترين روش تأمين مالي مخارج غيردائمي دولت است، بخصوص وقتي كه هر يك ريال استقراض دولت متضمن خلق هم‌زمان يك ريال دارايي در بخش عمومي است.
مطابق بند (۹) اگر «حساب ملي بازنشستگي» كسري‌اي داشته باشد كه مطابق بند (۸) بايد از محل انتشار اوراق قرضه تأمين مالي شود، آنگاه صرف منابع دولت براي تجديد سرمايه بنگاه‌هاي اقتصادي ممنوع است. منطق بند (۹) اين است كه اگر قرار است يك ريال صرف تشكيل سرمايه فيزيكي در قالب ساختمان و ماشين‌آلات يك بنگاه اقتصادي شود، مالكيت عمومي بر آن يك ريال بر مالكيت دولتي بر آن يك ريال مرجح است. به عبارت ديگر، هر وقت كه مازاد درآمد اكچوئري مي‌تواند تبديل به دارايي مالي با پشتوانه سرمايه فيزيكي بشود، تبديل مازاد درآمد اكچوئري به اوراق قرضه دولتي فاقد پشتوانه سرمايه فيزيكي بلاتوجيه است