ميلاد صادقي* - صنعت هوانوردي ايران چند سالي بيش نيست كه ضرورت توسعه فرودگاهها را احساس كرده است. مكان‌گزيني نامناسب، مشكلات زيست‌محيطي و دشواري تملك زمينهاي اطراف برخي از فرودگاههاي كنوني، قابليت انتساب جزئي تاخير پروازها و افزايش مصرف سوخت هواپيماها به ترافيك و تراكم بخش هوايي فرودگاه، نياز هواپيماهاي مدرن و جديد به زيرساختها و تجهيزات فرودگاهي متناسب و ايجاد رقابت در بخش فرودگاهي مانند رقابت در بخش خطوط هواپيمايي، از جمله دلايل ضرورت مذكور است. از سويي نيز دولتها به عنوان قيم و زعيم تاريخي و سنتي در امور هوانوردي به دليل برخوردار نبودن از منابع مالي كافي، دانش، تخصص و تجربه لازم و مشكلات مربوط به پيشبينيناپذيري بودجه مملكت- بيشتر به دليل متغير بودن قيمت نفت- قادر نيستند به نحو يكجانبه، ضرورت توسعه فرودگاهها را پاسخ دهند. در اين وضع ناچار ميشوند به منابع بيروني روي آورند. گاه از نهادهاي مالي داخلي و بين‌المللي استقراض ميكنند و گاه با دادن امتياز به نهادهاي داراي سرمايه و تخصص بالا، نيازهاي تعطيل‌ناپذير عمومي را مرتفع ميسازند. در اين ميان روش استقراض، آنها را متعهد ميكند و تخصصي را نيز به ارمغان نميآورد اما دادن امتياز پروژه به نهادهاي خارجي، موجب انتقال خطر، بهرهمندي از دانش و تجربه بين‌المللي و صرف منابع ذخيره‌شده در اولويتهاي ديگر مي‌شود. اما سياستهاي كلي و قوانين دولتها، موانع و محدوديتهايي را در راستاي روش اخير كه از مزيت و مطلوبيت نسبي برخوردار است، وارد كرده‌اند. اين موانع و محدوديت‌ها در سادهترين شكل خود، با تعيين حداكثر مدت قرارداد ايجاد مي‌شود و در يكي از سختترين و پيچيدهترين اشكال خود، با درگير كردن دولت ميزبان در فرآيند سرمايه‌گذاري، ساخت و بهره‌برداري پروژه پديد ميآيد. در ايران آخرين سياستها در راستاي سرمايه‌گذاري خارجي در بخش فرودگاهي در «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران» (1400-1396)، تجلي يافته است. قانون يادشده در ماده «51» به شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران اجازه داده است با رعايت سياستهاي كلي اصل «44» قانون اساسي و قانون اجراي سياستهاي كلي اصل «44» و الحاقات بعدي آن، نسبت به مشاركت با شركتهاي معتبر بين‌المللي (داخلي و خارجي) براي تشكيل شركتهايي جهت سرمايه‌گذاري و بهره‌برداري فرودگاهي اقدام كند. بنابراين با سياست مقرر در قانون برنامه پنج‌ساله ششم، توسعه فرودگاههاي كشور در چارچوب يك كار جمعي و اشتراكي، بي‌اشكال و از خشكي اصل «81» قانون اساسي ايران به دور خواهد بود. در اجراي اين سياست به نظر ميرسد مدت و مدل مشاركت با محدوديت خاصي روبه‌رو نيست، چه لزومي ندارد كه شركت پروژه براي مدت محدود تشكيل شود يا از قالب قراردادي خاصي پيروي كند. خطرات، تعهدات و شرايط قرارداد برحسب آنكه به چه نحو ميان طرفين تقسيم و توافق شوند، قالب قراردادي را مختلف ميكنند. همچنين به نظر ميرسد قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه، مشاركت سازمان بنادر و دريانوري با شركتهاي خارجي را محدود به بنادر اصلي با كاركرد بين‌المللي ساخته اما شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران را با محدوديت مشاركت در فرودگاههاي بين‌المللي مواجه نكرده است در نتيجه سرمايه‌گذاري خارجي در چارچوب سياست قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه به نحو يكسان نسبت به فرودگاههاي داخلي و بين‌المللي، جريان خواهد داشت. اين امر به نيكي نشان ميدهد كه دولت، ضرورت سرمايه‌گذاري و توسعه در بخش فرودگاهي را فارغ از داخلي يا بين‌المللي بودن كاركرد فرودگاه، احساس كرده است. با اين حال ميزان و موضوع مشاركت شركت بين‌المللي خارجي با شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران با محدوديت‌ها و موانعي روبه‌رو است؛1- شركت بين‌المللي خارجي بيش از 49 درصد سهم نخواهد داشت، چه به موجب قانون مذكور، سهم شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران و بخش خصوصي داخلي بايد حداقل 51 درصد باشد. البته به نظر ميرسد از لزوم تعلق حداقل 51 درصد سهم به شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران و بخش‌خصوصي نبايد ضرورت مشاركت و دخالت بخش خصوصي داخلي را برداشت كرد. حداقل سهم طرف ايراني ميتواند تماما متعلق به شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران باشد يا ميان اين شركت و بخش‌خصوصي داخلي به نحو مساوي يا غير آن، تقسيم شود. همچنين پيشبيني امكان مشاركت و دخالت بخش‌خصوصي داخلي، نافي امكان مشاركت و دخالت بخش دولتي داخلي نخواهد بود. با اين تفسير، شركتهاي هواپيمايي ايراني دولتي نيز ميتوانند به همراه شركتهاي هواپيمايي خصوصي ايراني در توسعه فرودگاههاي كشور مشاركت كنند.
2- موضوع مشاركت، ميتواند احداث يك فرودگاه ناموجود (پروژههاي سبز فرودگاهي) يا تجهيز و مدرن‌سازي فرودگاه موجود يا حتي تبديل فرودگاه نظامي به فرودگاه كشوري (پروژههاي قهوه‌اي فرودگاهي) باشد. شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران به اين منظور مجاز است در تمام وظايف و اختيارات قانوني و مقرراتي خود با شركت بين‌المللي خارجي نسبت به سرمايه‌گذاري و بهره‌برداري، مشاركت كند. با اين حال اگرچه شركت به موجب مقررات، ارائه‌دهنده خدمات كنترل ترافيك هوايي فرودگاهي و منطقه‌اي است اما از مشاركت با شركت بين‌المللي خارجي در بخش خدمات يادشده ممنوع است. بنابراين ارائه خدمات كنترل ترافيك هوايي به عنوان فعاليتي رزرو شده بر دوش شركت فرودگاهها و ناوبري هوايي ايران باقي خواهد ماند و مشاركت شركت بين‌المللي خارجي در جهت سرمايه‌گذاري و بهره‌برداري از خدمات كمك ناوبري و نشست و برخاست هواپيما شكل نخواهد گرفت.
* پژوهشگر حقوق هوافضا
sadeghi.md@ut.ac.ir