پيام نفت -رسانه خبري تحليلي نفت، گاز و انرژي : قوه مقننه و حكومت داري خوب
چهارشنبه، 10 مهر 1398 - 12:12 کد خبر:44971
پيام نفت:

مقاله با اين فرضيه آغاز مي‌گردد كه حكومت‌داري خوب براي اجرا نيازمند نهادي زيربنايي و مؤثر بنام قوه مقننه به شكلي كاركرد گرايانه است كه بخش مركزي مجموعه‌اي از نهادهاي حكومت‌داري خوب محسوب مي‌گردد.


 

 

پيش درآمد(1)
قوه مقننه در جوامع مختلف نقش موثر و مهمي در ايجاد دموكراسي پايدار ايفا مي‌كند و يكي از ضروري‌ترين پايه‌هاي دموكراسي بشمار مي‌رود. جوامع دمكراتيك نياز به مكاني دارند تا نمايندگان اجتماعات مختلف با گردهم آمدن در آن ارتباط و پيوندي نزديك با توده مردم داشته باشند. همچنين اين نهادها بايد توانايي تصويب قوانين خوب و قابل اجرا را داشته باشند تا مشاركت مردم را در امور سرعت بخشند. كاركردهاي قوه مقننه با توجه به ساختار سيستم سياسي، نظام انتخابات و نظام حزبي در هر كشوري متفاوت مي‌باشد. در برخي كشورها ساختار قوه مقننه ماهيتي كاركردي، غيركاركردي، نظارتي و يا … دارد. بطور عام قوه مقننه بر قوه مجريه نظارت دارد و اين نظارت به شيوه‌هاي مختلف و با كاركردهاي متفاوت اعمال مي‌گردد. هدف از نوشتار اين است كه ظرفيت و توانايي قوه مقننه در قانون‌گذاري و نظارت افزايش يابد و لذا به نقش قوه مقننه و سيستم قانون‌گذاري در حكومت‌داري خوب پرداخته مي‌شود. مقاله با اين فرضيه آغاز مي‌گردد كه حكومت‌داري خوب براي اجرا نيازمند نهادي زيربنايي و مؤثر بنام قوه مقننه به شكلي كاركرد گرايانه است كه بخش مركزي مجموعه‌اي از نهادهاي حكومت‌داري خوب محسوب مي‌گردد. فرضيه بعدي آن است كه حكومت‌داري خوب و برخي از سطوح دموكراسي كاركردي با قوه مقننه‌اي ارتباط دارد كه به ايجاد دموكراسي پايدار كمك كند و يا به كامل كردن حقوق عمومي توسط دموكراتيك كردن فضا كمك نمايد. نهادهاي نمايندگي مؤثر، موجب ارتباط مردم با حكومتشان هستند كه مردم توسط آن نهادها مي‌توانند به قانوني كه بر آنها جاري مي‌شود شكل دهند و با آماده سازي منابع از سوء استفاده حكومت پيشگيري كنند و همزمان فرهنگ دموكراتيك و ارزش‌هاي پايدار در آن را استمرار بخشند. لذا اين مقاله با توصيف رفتار و ساختار قوه مقننه و چگونگي توسعه‌ي آن آغاز مي‌گردد و به تدريج در بخش‌هاي بعدي آن از چگونگي كار، ساختار، سيستم، رفتار، مشكلات عمومي، فعاليت‌ها و برنامه‌هاي قابل توسعه بحث خواهد شد. (2)

سه كاركرد اصلي قوه مقننه
قانون‌گذاري روندي است كه تقريباً در همه جوامع با اشكال مختلف وجود دارد، زيرا همه‌ي نظام‌هاي سياسي به طور شكلي نهادي براي بحث و تصويب امور سياستگذاري عمومي دارند.
عليرغم جدي يا صوري بودن قوه مقننه، برخي ويژگي‌هاي آن در همه كشورها مشترك است كه در تعريف مشخص مي‌گردد. از جمله آن ويژگي‌ها مي‌توان به ادعاي مشروعيت بر پايه نظام نمايندگي عمومي، روند تصميم‌گيري جمعي و تعادل آن با ساير قوا اشاره كرد.

الف: كاركردهاي اساسي قوه مقننه
اگر چه نحوه توسعه و چگونگي كار قوه مقننه در كشورها داراي تنوع است، اما در كشورهاي دمكراتيك كاركردهاي تقنيني داراي سه ويژگي مهم است كه در ساير جوامع كمتر كاربرد دارد:
ـ نقش نمايندگي عمومي
ـ قانون‌گذاري
ـ نظارت

با توجه به اينكه قوه‌ي مقننه در برخي كشورها بيشتر ماهيت صوري و تشريفاتي داشته، لذا به تقويت ظرفيت نقش‌هاي مذكور كمتر پرداخته شده است. در برخي كشورها نيز فهرست ديگري از حداقل كاركردهاي قوه مقننه بر شمرده شده است. به عنوان مثال در انگلستان قوه مقننه به عنوان مجمع انتخاباتي در واگذار كردن قدرت به دولت نقش دارد،(3)يا در ايالات متحده آمريكا قانون‌گذاران زماني كه انتخابات به نتيجة مشخصي منتهي نمي‌شود يا در آن اختلاف نظر صورت مي‌گيرد، به تصميم‌گيري مي‌پردازند.
در رژيم‌هايي سياسي مانند اتيوپي و هند قانون‌گذاران دستورالعمل‌هاي مشخصي را با تفكيك تفاوت‌ها در مسايل نژادي، مذهبي، زباني، اقتصادي و جغرافيايي، به عنوان ابزارهاي مورد استفاده در ائتلاف ملي براي نظام نمايندگي مقننه تهيه مي‌كنند.
از ساير نقش‌ها و كاركردها مي‌توان به آموزش انتخاب‌كنندگان با استفاده از مناظرات رقابتي عمومي، عزل قوه مجريه با استفاده از طرح اتهام يا سؤال، رأي عدم اعتماد، انتخاب گروه‌هاي ائتلافي براي كسب منصب‌هاي حكومتي(4) و يا مهيا كردن مكاني كه در آن ايده‌هاي سياستگذاري تكوين يابند، اشاره كرد. (5)

ب: بحث عمومي درباره چگونگي كار قانون‌گذاري
صاحب‌نظران سياسي اغلب اين حكم كلي را مي‌دهند كه مجالس ناكارآمد نوع مشترك بخش مقننه است، زيرا آنها در بيشتر مواقع به شكل فرمايشي تنها تصميمات ديگران را تصويب مي‌كنند.
با اين وجود يك گروه عمده و توسعه يافته از قانون‌گذاران كه از لحاظ تجربه و تئوري بر سايرين ارجحيت دارند، مي‌توانند نقش مهمي در نمايندگي، شكل‌دهي به قوانين و نظارت و كنترل بر قوه مجريه بر عهده داشته باشند.
اجراي اين كاركردها براي آماده كردن حكومت‌داري خوب به وسيله افزايش ظرفيت نظارت و واكنش لازم به تمايلات يا عدم رضايت عمومي ايجاد مي‌گردد، زيرا قوه‌ي مقننه به عنوان بخشي عمل مي‌كند كه تصويب قوانين موشكافانة‌ي انتقادي و قوي از سوي آن صورت مي‌گيرد و به عنوان معياري براي بهبود ميزان صداقت، سودمندي و وجود پاسخگويي در قوانين حكومتي محسوب مي‌گردد.

نمايندگي:
درباره كاركرد نمايندگي قانون‌گذاران به اين عبارت استناد مي‌كنند كه سياست هيچ‌گاه به پايان نمي‌رسد، به اين تعبير كه بخش مقننه به عنوان شاخه‌اي از حكومت ابتدا از طريق شكايات، نارضايتي‌ها و تقاضاها عمل كرده و اقدام بعدي را به صورت مصوب و تدوين شده تقديم مي‌كند.
به همين دليل قانون‌گذاران بايد ضمن داشتن شفافيت بيشتر از حداقل محرمانه بودن در مقايسه با ساير بخش‌هاي اجرايي يا قضايي برخوردار باشند. نمايندگان در عرصه‌ي فعاليت خود مورد حمايت يا وابسته به مكان و منافعي هستند كه حسب آن انتخاب شده‌اند. هواداران يا موكلان دسترسي بيشتري به نماينده دارند و اكثراً ادعاي بيشتري نسبت به نماينده در مقايسه با ساير مقامات حكومتي دارند.
فرايند قانون‌گذاري با توجه به منافع حداكثر عموم مردم، از مباحث خاص و پيشنهاد فرصت‌هاي مشاركتي تا تماس انفرادي نمايندگان يا سازماندهي جلسات استماع نظرات را شامل مي‌گردد. نقش قانون‌گذاري عمومي معمولاً بيان تفاوت‌هاي اجتماعي و سياستگذاري درباره آنهاست.
محيطي كه قانون‌گذاران را احاطه كرده است شامل جامعه مدني و ارتباط با موكلان پر انرژي است كه احساس آگاهي را فراتر از حكومت به نمايندگان القا مي‌كنند.

قانون‌گذاري:
نمايندگي فراتر از وظيفه‌ي بيان اولويت‌هاي شهروندان، نقش تبديل اولويت‌ها به سياست‌گذاري را از طريق تصويب قوانين برعهده دارد. نمايندگي و قانون‌گذاري دو جز اصلي در روابط تفنيني محسوب مي‌گردد. روند قانون‌گذاري مانند نقش احزاب مستلزم آشتي منافع متفاوت و متضاد مي‌باشد، قوه مقننه بايد در فرايند قانون‌گذاري تحمل آشتي بين مناقشات مختلف را دارا باشد و كارشناسي لازم را در قبال وظايف قوه‌ي مجريه و ديگر بازيگران سيستم سياسي داشته باشد.
در بدنه قوه‌ي مقننه فعال‌ترين بخش‌ها را كميسيون‌هاي كاري بر عهده دارند. در سيستم‌هاي كارآمد، كميسيون‌ها به صورت خودجوش و فعال براي تصميم سازي قوه‌ي مقننه به اظهارنظر درباره اختلافات و محيط موضوع مي‌پردازند.
مذاكرات و بحث‌هاي كميسيون در شكل‌دهي به رفتار قوه‌ي مقننه مهم هستند. اعضاي كميسيون‌ها قدرت تشويق و تحريك براي شكل‌دهي تخصيص منابع، با استفاده از جانبداري در موقعيت‌هاي عادي و يا با استفاده از مهارت‌هاي مذاكراتي دارند.
زماني كه كميسيونها حالت تخصصي به خود مي‌گيرند، قوه مقننه را به طور عمده‌اي در موضوعات جدي حاكم در كشور ياري مي‌دهند، زيرا ارتباط فعالانه‌اي كه كميسيون با قوه مجريه ايجاد مي‌كند، موجب مي‌شود به موضوعات از عمق و به صورت جدي نگريسته شود.

نظارت:
نظارت پس از تصويب قوانين صورت مي‌گيرد و فعاليت‌هاي قوه مجريه را از حيث كارآمدي، درستي و دقت كنترل مي‌نمايد.
گرچه بيشتر قانون‌گذاران قدرت نظارت رسمي در اختيار دارند، اما نظارت مؤثر مشكل خواهد بود زيرا نظارت مؤثر مستلزم داشتن اطلاعات درباره فعاليت‌هاي بخش‌هاي مجريه است. قوه مقننه براي اعمال دقيق نظارت و بهبود اين بخش نياز به توانمند‌سازي و حمايت لازم دارد.
البته در برخي مواقع اعمال نظارتي قوه مقننه موجب ايجاد ضديت و مخالفت با قوه مجريه مي‌گردد. لذا در نظام‌هاي پارلماني با اكثريت مطلق نظير بريتانيا و كانادا نظارت نسبت به نظام‌هاي رياستي كمتر توسعه يافته است، بويژه زماني كه احزاب رقيب مي‌توانند هر يك كنترل بخشي از حكومت را در دست داشته باشند مانند آنچه در سيستم ايالات متحده آمريكا وجود دارد. از مهمترين كاركردهاي نظارتي و ظرفيت‌هاي قوه مقننه مي‌توان به مسايل زير اشاره كرد:
ـ توانايي تغيير قوه مجريه با استفاده از رأي عدم اعتماد، اعتراض و...
ـ قدرت كسب اطلاعات از قوه مجريه (فراهم كردن شهادت، تهيه گزارش و…)
ـ استفاده مؤثر از قدرت بودجه.
ـ استفاده از كاركرد كميسيون‌ها در نظارت بر رفتار واحدهاي تابعه قوه مجريه.
همه اين موارد راه‌هايي غير مستقيم است و براي توجه دادن قوه مجريه به اختيارات قانوني قوه مقننه بكار مي‌رود.
بعلاوه نظارت بهتر مي‌تواند نتيجة‌ي تصويب قوانين مطلوبتر و كارآمدتري نسبت به گذشته در برداشته باشد و نمايندگان در تصويب قوانين توجه بيشتري را به كار آمد كردن داشته باشند.

عوامل متفاوت در كار قانون‌گذاري
در اين بخش به طور خلاصه به شرح برخي عوامل پرداخته مي‌شود كه سبب تفاوت در مجالس نمايندگي مي‌شوند. بيشتر تأكيد متن به نقاط اشتراك عمومي و سرفصل‌ها خواهد بود.

مفاهيم نمايندگي
عوامل متعددي در شكل‌دهي به رفتار نمايندگان نقش دارند كه شامل انگيزه‌هاي شخصي، چگونگي نگرش به شغل، نقش تصور نماينده درباره موكلان و راه‌هاي مختلف تأثيرگذار در واكنش موكلان مي‌باشد.
ميزان انگيزه‌هاي شخصي معمولاً شامل مجموعه‌اي متنوع از اهداف مطروحه و ابزاري نظير پيشرفت سياسي، تمايل به نفوذ در سياستگذاري، تمايل به كسب قدرت در بدنه مقننه و ساير دستاوردهاي ديگر مي‌باشد.
البته نظام‌هاي مقننه مختلف بسته به نوع خود فرصت‌ها يا مزايايي براي تكميل اين انگيزه‌ها ايجاد مي‌نمايند.
تصور نمايندگان از نوع كارشان بر مجلس تأثير مي‌گذارد. تنوع در نقش‌ شامل موارد مختلفي است كه برخي از آنها در اينجا ذكر مي‌گردد:
ـ نقش نمايندگي ماديسوني (6)كه طبق آن نماينده يا قانونگذار آئينه و انتقال دهنده كامل آراء و خواسته‌هاي موكلان است.
ـ نقش برك(7) يا امانتدار كه طبق آن قانونگذار تصميم مي‌گيرد كه كدام موضوعات به بهترين شكل منافع موكلان را برآورده مي‌سازد.
ـ نمايندگي با نقش سياسي كاري(8 )كه قانونگذار به عنوان دلال بين موكلان ظاهر مي‌شود.
ـ نمايندگي لنينيستي كه رهبران حزب از ميان نمايندگان انتخاب مي‌شوند.
ـ نمايندگي مثال‌واره يا سمبليك كه قانونگذار با موكلانش از طريق سمبل‌هايي نظير مسايل نژادي، مذهبي، قومي و ديگر ويژگي‌ها مرتبط است.

اين عناصر مختلف در تركيب با يكديگر رهيافت كاملي از نهاد نمايندگي بوجود مي‌آورد. اختلاف در نظام نمايندگي بيشتر مربوط به نوع نظام و سيستم انتخابات يا احزاب است كه در بحث بعدي خواهد آمد.

قلمرو، صلاحيت، فضا و اراده سياسي قوه مقننه
عواملي كه قوه مقننه را به عنوان قانونگذار و ناظر هدايت مي‌كنند، عبارتند از:
ـ قلمرو و حدود قواي رسمي (تفكيك قواي موجود)
ـ صلاحيت مناسبي كه بوسيله رويه‌ها، ساختارها و حمايت مهيا مي‌گردد.
ـ بخشي از فضا و جهت‌گيري سياسي كه توسط دارندگان قدرت (مجريه، احزاب) آماده مي‌شود.
ـ اهداف خود اعضاء و رهبران قوه مقننه.اختيارات رسمي قوه مقننه


قلمرو:
قلمرو قوه مقننه در تصويب قوانين تا كجاست؟ در برخي از نظام‌ها، قانون‌گذاران در عرصه تدوين قانون حق انحصاري دارند و در برخي نظام‌ها نيز تنها حق بررسي و تصويب لوايح در انحصار قوه مجريه مي‌باشد.
در ساير موارد تفاوت‌هايي از لحاظ شكلي (تجديدنظر، رد طرح، اعاده مجدد به قوه مجريه) و تصويبي (حق رد و امكان بررسي مجدد از سوي قوه مجريه) وجود دارد. در صورت رد طرح از سوي قوه مقننه، قوه مجريه قادر است آيين نامه يا بخشنامه‌هايي تدوين نمايد كه قدرت و ضمانت قانون را دارد.
يكي از قلمروهاي مهم در حوزه قوه مقننه نظارت بر بحث‌هاي مالياتي و هزينه‌ها مي‌باشد.
در بسياري از موارد قوه مقننه حق انحصاري در تدوين، تصويب و تصميم‌گيري درباره اين موضوع را دارد. در نهايت قوه مقننه مي‌تواند آيين نامه‌هاي حكومتي يا رويه‌هاي قضايي را بوسيله اعلام عمومي اعتبار بخشد و به عبارتي آنها را تنفيذ نمايد.
ميزان درجه قانون‌گذاري از ضعيف با ويژگي تشريفاتي تا قوي در نظام‌ها وجود دارد. اكثر مردم مي‌دانند كه قوه مقننه به شكل تشريفاتي ضمانت اجراي معتبر ندارد.

صلاحيت:
زماني يكي از قوا حالت تشريفاتي دارد كه فاقد اختيارت لازم در اجراي وظايف ذاتي خود است. از 1960 ميلادي بسياري از قانون‌گذاران دولتي در آمريكا با پيگيري مسأله صلاحيت، شروع به تقويت آن در سيستم تقنيني كردند. صلاحيت را مي‌توان در بسياري از مناطق ارزيابي كرد.
در بحث صلاحيت در مديريت قوه مقننه، گوناگوني در نوع وظايف، مقررات، جدول‌بندي و محدوديت مذاكرات وجود دارد و درجه پيچيدگي داخلي نيز به سطح كارآمدي سيستم كميسيون‌ها،نوع تصميمات كميسيونها از لحاظ ويژگي‌هاي كارشناسي مربوط مي‌باشد.
بعلاوه تفاوت‌هايي در حوزه ساختار حكومت براي حمايت از فعاليت‌هاي مذكور وجود دارد.
به عنوان مثال سيستم در مواجه با اطلاعات خاص نيازمند در آميختن اجزاي سياستگذاري، تحليلي و فني تصميمات با فرصت‌ها، فرآيندها و ديدگاه‌هاي حاضر دارد.

فضاي سياسي:
هنگامي كه نفوذ و تأثير قوه مقننه افزايش يابد، ممكن است ديگر قوا را تحت‌الشعاع نفوذ خود قرار دهد. يك عامل تعيين كننده در استفاده قدرت بيشتر قوه مقننه ارزيابي دارندگان ديگر قدرت نظير احزاب و قوه مجريه در واگذار كردن، از دست دادن، مشاركت و مبادله يا رها كردن قدرت توسط آنها براي اقتدار بيشتر قوه مقننه است.
حدود آنچه گفته شد، گسترده است و نظام‌هاي اقتدارگرا با قوه مجريه خودكامه و احزاب سلسله مراتبي و منظم با فضاي محدود سياسي از يك سو تا نظام‌هاي سياسي پلوراليستي و رقابتي با فضاي آزاد بيشتر از سوي ديگر را در بر مي‌گيرد.
در اين ميان بخشي از پارلمان‌ها در مسايل جاري نقش توضيح‌دهندگي دارند، به عنوان مثال در اوگاندا رئيس جمهور قوي است، اما پارلمان بيشتر نقش توضيحي دارد.

اراده سياسي:
يك محاسبه نهايي در اقدام اعضاء و رهبران پارلمان براي انجام امور وجود دارد كه اراده سياسي نام دارد. در صورتي كه اكثر قواي رسمي و عوامل محدودساز فضاي سياسي موجود به آرامي تغيير كنند، بر تغيير شماري از پارلمانها نيز اثر مي‌گذارند، زيرا رهبران و اعضاء از قدرت رسمي خود به صورت تهاجمي استفاده كرده و از فضاي باز سياسي بيشترين بهره‌برداري را مي‌كنند.
به عنوان مثال در زيمباوه رهبري اخير در جهت اصلاحات پارلماني تلاش كرد و روند قانون‌گذاري پارلماني را توسعه بيشتري داد، در حالي كه قبلاً اكثر قوانين از قوه مجريه و احزاب مسلط ناشي مي‌شد.

مدل‌هاي مقننه
الف: تفاوت‌ها
در نمودار زير فهرست نسبتاً كاملي از نوع مجالس قانون‌گذاري دنيا آمده است. مجالس قانون‌گذاري ممكن است به يكي از شيوه‌هاي زير با تفاوت‌هاي اندكي وجود داشته باشد.(9)

مثال

ساختار داخلي

نوع

كنگره آمريكا

كاملاً تركيبي

مجالس دگرگون‌ساز

پارلمان بريتانيا

تركيبي

مجالس رقابتي

كنگره بوليوي

ظاهري

مجالس تكويني

اتحاد جماهير شوروي سابق

ساختار اندك داخلي

مجالس فرمايشي

 

1ـ مجالس فرمايشي(10)
اين نوع مجالس در اكثر نقاط جهان وجود دارند و بيشتر در كشورهاي توتاليتر و استبدادي مشاهده مي‌شوند و حضور آنها شكلي سمبوليك دارد. اين مجالس به صورتي فرمايشي صحه‌گذار و تصويب كننده تصميمات رهبران مي‌باشند. اين مجالس تنها در كشورهاي غيردموكراتيك وجود ندارند. مجامع و مجالس ملي مانند اتحاديه‌هاي كارگري در بسياري از كشورهاي دمكراتيك اكثراً برنامه‌هاي رهبران منتخب را انتخاب و تصويب مي‌كنند.
گرچه قوه مقننه فرمايشي معمولاً تصميمات ديگران را تأييد مي‌كنند، اما از لحاظ نوع داراي پيچيدگي دروني نيز مي‌باشند. از ديدگاه داخلي قانون‌گذاران فعالانه تصميم‌گيري مي‌كنند، اما تنها تصميماتي قابل خروج است كه منطبق بر تصميم‌گيري ديگران در نظام باشد. طبق اين تعريف حضور مجالس فرمايشي در يك كشور فاقد استقلال لازم است.
واژه فرمايشي معمولاً معادل غير دموكراتيك تلقي مي‌گردد، اما در عين حال فرمايشي بودن ضرورتاً غيردمكراتيك يا بد نيست. حتي اگر جوامع غيردمكراتيك را كنار گذاريم، مجلس فرمايشي در شمار واژگان دموكراتيك قرار مي‌گيرد، البته اگر تصميم‌سازي‌ها از درون مجلس به دلايل دمكراتيك اخذ شده باشد. روشن‌ترين مثال در هيأت انتخابات آمريكاست كه اعضاي آن پس از آنكه مردم رئيس جمهور را انتخاب كردند. نبايد با ديدگاه‌هاي شخصي خود در امور جاري مداخله نمايند. بعضي اوقات طرفداران نظام‌هاي حزبي قوي در جايي كه از احزاب سياسي انتظار مي‌رود با برنامه‌هاي ريز و جزيي به سوي مردم بروند، از حداقل فعاليت در قوه مقننه دفاع مي‌كنند و موارد انضباطي دقيق و سختي را بر اعضاي حزب مسلط بر قوه مقننه اعمال مي‌كنند. علت اين است هنگامي كه مردم به كانديداي احزاب رأي مي‌دهند، در واقع به صورت خودكار به برنامه حزب رأي مي‌دهند و برندگان را ملزم به تعقيب آن مواردي مي‌نمايند كه در زمان رقابت مطرح مي‌كردند.
لذا تركيب هيئت مؤسسه مقننه بايد بر تصميماتي صحه گذارد كه قبلاً قول آن را داده است و اين كار جنبه‌اي غيردمكراتيك دارد.
منتقدان اين ديدگاه استدلال مي‌كنند كه رأي دهندگان ممكن است به دلايل خاصي به كانديداها رأي دهند و موفقيت آنها درباره موضوعات يا برنامه حزبي سرنوشت ساز و قطعي نباشد.
در هر صورت وعده‌هاي انتخاباتي و برنامه رسمي احزاب از نظر سطح كار ممكن است با اولويت‌هاي مورد نظر رأي دهندگان متفاوت باشد. بهمين دليل نمايندگان ممكن است اعتقاد داشته باشند كه مردم به دقت و شفافيت قادر به دفاع از نظام مجلس فرمايشي نيستند. نمايندگان بيشتر احساس مي‌كنند كه آنها تفسير كننده حقوق و اولويت‌هاي رهبران حزب يا قوه مجريه هستند.

2ـ مجالس رقابتي(11)
مجلس رقابتي مكاني است كه در آن تفاوت‌ها اجتماعي بروز يافته و ساماندهي مي‌شود. سياستگذاري‌ عمومي از منظري متفاوت با اقدامات حكومت مورد ارزيابي قرار مي‌گيرند و درباره آنها مناظره صورت مي‌گيرد. شيوه كار به شكل برگزاري كنفرانس يا مناظره عمومي است. بهترين مصداق اين نوع مجلس را مي‌توان در مجلس عوام بريتانيا يافت. دليل منطقي توجيه مجالس مذكور اين است كه آنها نمايانگر تنوع اجتماعي و نشان دهنده ماهيت سراسري جامعه هستند. كار مجلس رقابتي مناظره و ارزيابي درباره ديدگاه‌‌هاي مختلف و آشتي‌جويي بين تفاوت‌ها براي امكان تعميم اقدام جمعي پايدار است. لذا اين مجالس از لحاظ طبقه‌بندي نيازمند نوعي ساختار داخلي است تا دو هدف برآورده شود، يكي نظام رهبري حزب كه بتواند مناظره را از لحاظ نظم و ترتيب سازماندهي كند و ساختار كميسيوني كه ظرفيت اجرايي داشته باشد و خط مشي اقتصادي را دنبال كند.
مجالس رقابتي مشروعيت خود را از نمايندگي يا وكالت اخذ مي‌كنند و برخلاف ساير مجالس، ضرورتاً به فشار حكومت، مطبوعات و رهبران احزاب توجهي نمي‌كنند.
بنابراين ابتكار‌هاي سياستگذاري غالباً از نهاد يا مؤسسه‌اي خارج مي‌شود كه به عنوان انتقال‌دهنده يا حامل، رهبران حزب و جامعه را در بر‌گيرد. لذا مجالس رقابتي نياز به توانمند‌سازي دروني براي محدود كردن برخي طرح‌هاي اعضاء دارد. اين مجلس همچنين نوعي توانايي دروني نسبت به انتقادها و پالايش طرح‌هايي دارد كه عمدتاً توسط بازيگران ديگري در قوه مجريه يا در نظام حزبي شكل گرفته است.

3ـ مجالس تكويني(12) (اضطراري)
مجلس تكويني پروسه تغيير از يك نوع به ديگري است. اين مجالس بدون ساختار داخلي هستند و هيچ تلاشي براي گسترش ظرفيت خود يا انجام نقش مهمتر در اداره يك اجتماع ندارند. مثال‌هاي چنين مجالسي را مي‌توان در بوليوي يا شماري از مجالس آمريكايي لاتين و بسياري از كشورهاي سابق اقمار جماهير شوروي و خود اين كشور ديد. اين مجالس ممكن است به دلايل مختلفي بوجود آيند.

4ـ مجالس دگرگون ساز(13)
عالي‌ترين نوع مجلس كه داراي تركيب مناسبي در نمايندگي و شكل‌دهي به مطالبات اجتماعي مي‌باشد مجالس دگرگون‌ساز، در حال تحول و شكل‌پذير هستند. اين مجالس علاوه بر تعيين و بررسي اولويت‌هاي متنوع و مختلف، به عنوان شكل‌دهنده به خط‌مشي‌ها، ماهيت‌ها و دگرگوني‌ها مطرح هستند. از منظر نوع معمولاً قوه مجريه حكومت توانايي بيشتري به شكل‌دهي خط‌مشي‌ها و سياستگذاري دارد، زيرا ساختار آنها سلسله مراتبي سازماندهي شده‌اند و طبيعت كار از لحاظ حرفه‌اي بيشتر با امور جاري مرتبط مي‌باشد. مجالس دگرگون ساز علاوه بر نقش نمايندگي هدايت امور را نيز برعهده دارند. انجام اين امور مستلزم وجود ساختار داخلي پرظرفيتي است كه مناقشه و درگيري را در مجراي خود قرار داده، بين اختلافات آشتي‌جويي نمايد و به خوبي از اطلاعات در جهت سياستگذاري كامل استفاده نمايد. مصداق‌هاي زيادي درباره چنين مجالسي وجود ندارد، اما بهترين مثال احتمالاً كنگره ايالات متحده آمريكاست.
در اين سيستم پارلماني، تفكيك كامل قواي مجريه و مقننه رعايت شده است و توسعه يافته‌ترين نوع مجلس است. سيستم رياستي و پارلماني نيز در اين طبقه بندي قرار مي‌گيرد.

ب: تأثير ساختار قوه مقننه بر رفتارنظام‌هاي پارلماني و رياستي
به شرحي كه گذشت، مجالس دگرگون‌ساز و رقابتي دو نوع از مجالسي هستند كه داراي ميزاني از استقلال مي‌باشند و يا اين ادعا را دارند كه به عنوان قوه‌اي مستقل از مجريه در حكومت مشاركت دارند. اما موضوعي كه در اينجا به آن پرداخته مي‌شود فشاري است كه از جانب نهادهاي خارج از قوه مقننه درباره تصميم‌گيري بر آن اعمال مي‌گردد.

ساختار تأثيرات رفتاري
بدون شك نوع سيستم قوه مقننه بر روابط آن با مجريه نمايندگان، بخش عمومي و بين خود نمايندگان تأثير مي‌گذارد.
تعميم اهميت و ويژگي‌هاي مفاهيم ساختاري از مشكلات حاصله هستند، زيرا ساختارهاي حكومتي به گونه‌ي زيادي متنوع است و در بين آنها انواع مختلف يافت مي‌شود.
برخي از تفاوت‌ها به مؤلفه‌هاي ديگر نظير سيستم حزبي دولت، شمار احزاب، چگونگي رقابت، نحوة نهادسازي و تمركز زدايي مربوط است. برخي مربوط به تعادل در طرفداري حزبي نظير ائتلاف‌هاي دولتي در نظام‌هاي پارلماني، و گسترش دولت تقسيم شده در سيستم‌هاي رياستي در زماني است كه احزاب مختلف بخش‌هاي مجريه و مقننه را كنترل مي‌نمايند.
يكي از راه‌هاي شناخت دقيق اين تفاوت‌ها مقايسه نظام كنگره در ايالات متحده با پارلمان بريتانيا مي‌باشد. بريتانيا بر بسياري از دولت‌هاي آفريقايي تأثير گذاشته است كه شكل‌هايي از مدل Westminster(14) را اقتباس كرده‌اند، مانند اوگاندا كه انتخاب رياست جمهوري كاملاً جداست و آنرا مقننه پارلماني مي‌نامند.
ايالات متحده آمريكا با ساختار قوه مقننه تأثير زيادي بر بسياري از كشورهاي آمريكاي لاتين گذاشت. در بريتانيا كشمكش بين مجريه و مقننه نظير نظام ايالات متحده بچشم مي‌خورد. پارلمان در مقايسه با كنگره در بخش كميسيون‌هاي با ساختار داخلي كمتر توسعه يافته است و همچنين اعضاء و مقام‌هاي رسمي استقلال عمل كمتري دارند. نقش پارلمان براي مناظره ملي در رقابت‌ها بسيار مهم است، گرچه كنگره نيز نقش برجسته‌اي در قانون‌گذاري و نظارت دارد.

جدول 2: ساختار و رفتار قوه مقننه در بريتانيا و ايالات متحده آمريكا

ايالات متحده آمريكا

بريتانيا

رئيس جمهور در انتخابات ملي برگزيده مي‌شود.

اعضاي كنگره از ايالات مختلف كشور به طور جداگانه انتخاب مي‌شوند. رئيس جمهور براي يك دوره انتخاب مي‌شود و ممكن است مجدد برگزيده شود.

نخست وزير از ميان اكثريت پارلمان و بوسيله پارلمان انتخاب مي‌شود و در موقعيت خود باقي مي‌ماند تا زماني كه حمايت حزبي را از دست بدهد يا اكثريت او را براي انتخابات پارلماني جديد انتخاب كنند.

نمايندگي: اراده عمومي به مقامات منتخب رسمي به صورت مجزا منتقل مي‌گردد.

نمايندگي: اراده عمومي به حزب مسلط اكثريت تفويض مي‌شود.

انگيزه كمتري براي نظم حزبي وجود دارد. قوانين اساسي ايالتي و مناطق جداگانه از اواخر قرن 19 مشوق استقلال بوده است. احزاب در مجلس نمايندگان سطح بالايي از يكپارچگي و نظم را دارند.

وجود انگيزه قويتر براي نظم حزبي، حزب اكثريت و حكومت قدرت را به مدت طولاني و تا حد ممكن به صورت يكپارچه حفظ مي‌كنند.

فرجام كار انتخابات حكومت و اعضاي فردي با يكديگر گره خورده است.

انگيزه براي يكپارچگي بوسيله اكثريت مشخص مي‌گردد، حداقل ائتلاف برنده براي يكپارچگي بيشتر از اكثريت زياد مورد نياز است.

قانون‌گذاري: انگيزه‌هايي قوي براي ايجاد سيستم كميسيون وجود دارد. قدرت كميسيون‌ها در طول زمان متنوع و زياد است و ارتباط كميسيون‌ها با رؤسا در دوره‌هاي مختلف به صورت محرمانه است.

قانون‌گذاري: نياز كمتري براي ساختار كميسيوني وجود دارد.

وزراء و احزاب ممكن است كارشناساني را براي مباحث آماده كنند كه همان نقش كميسيون‌ها را داشته باشد.

حمايت از كاركنان حرفه‌اي بسيار گسترده است.

نهاد سازي يك متغير مهم محسوب مي‌گردد.

اين ساختار پس از جنگ جهاني دوم آغاز شده و از دهه 1960 گسترش يافته است.

حمايت از كارمندان حرفه‌اي در حداقل درجه قرار دارد.

استراليا با همين مدل نظام كاركنان گسترده‌تري را نسبت به بريتانيا دارد.

اعضاي مقننه به صورت فردي انگيزه براي توسعه نظام كارشناسي دارند.

نياز كمتر قانون‌گذاران به مردم عادي نظام كارشناسي در سياستگذاري را توسعه مي‌دهد (گرچه از وزراي سايه  انتظار انجام كار نيز مي‌رود.)

كاركردهاي سياستگذاري قوه مقننه گرايش به تشكيل كميسيون‌هاي ويژه دارد.

به عنوان مثال بسياري از رؤساي جمهور آمريكاي لاتين فاقد چنين شيوه‌اي در سياستگذاري هستند.

كاركردهاي سياستگذاري گرايش به تمركز در بوروكراسي حزبي يا وزارتي دارند.

نظارت: بخش‌هاي نظارتي از قبيل طرح سؤال و كميسيونهاي شهادت اطلاعات در قبال مقامات رسمي مجريه و كنگره براي تعديل اقدامات مقامات حكومتي مناسب است. اعضاء اكثراً خط مشي قوه مقننه را به كميسيونها و اعضايي تفويض مي‌كنند كه مي‌توانند تأثير گسترده‌اي بر چگونگي كار اجرايي حكومت داشته باشند.

نظارت: بخش‌هاي نظارتي شامل رأي عدم اعتماد، طرح سؤال از وزراء در دوره‌هاي مختلف و انجام بازرسي مي‌باشد. معمولاً حزب اكثريت عمليات بازرسي حكومت را به دليل نارسايي يا مشكلات كاهش نمي‌دهد و حزب اقليت فاقد اين موارد است.

اكثر اعضاي حزب اكثريت تلاش مي‌كنند منصبي در حكومت داشته باشند و اين هدف شغلي سبب تضعيف و دلسردي موقعيت بيشتر مخالفان مي‌شود. در برخي از كشورهاي آفريقايي پارلماني به صورت دقيق و مستقيم به شكل طرح سؤال بر وزراء نظارت مي‌كند.

 

توضيح:
لازم به توضيح است كه فهرست تفاوت‌ها مقايسه بين بريتانيا و ايالات متحده است و عام‌تر از مقايسه نظام‌هاي رياستي و پارلماني مي‌باشد.
متغيرهاي عمده اي وجود دارد كه در هر نوع از اين مثال‌ها و در طول زمان بچشم مي‌خورد.

ديگر ساختارهاي مهم
فرانسه يكي از مهمترين انواع نظام‌هاي مقننه معاصر را دارد. مردم انتخاب مي‌شوند. سپس رهبر حزب اكثريت مجلس به عنوان نخست‌وزير برگزيده مي‌شود و رئيس جمهور در سياست خارجي حق انحصاري دارد و لذا نوعي نظام پارلماني –رياست جمهوري به وجود مي‌آيد. پرتقال و فنلاند نيز اين سيستم را دارند. درحال حاضر كاركرد قوه مقننه فرانسه در حمايت از دولت بروز مي‌يابد.
الگوي فرانسوي در دارا بودن همزمان پارلمان و رئيس جمهور در بخش‌هايي از آفريقا نيز وجود دارد. به عنوان مثال در اوگاندا پارلمان وجود دارد، اما انتخابات رئيس جمهوري به صورت جداگانه به صورت گسترده‌اي برگزار مي‌شود. در اتيوپي جابجايي بين نخست وزير و رئيس جمهور بدون تغيير رئيس مجريه يا بيشتر ساختار مقننه صورت مي‌گيرد. با وجود اين متغيرها، تعميم تأثير اين ساختارها دشوار است، رئيس قوه مجريه قويترين مقام رسمي است و نخست‌وزير مقام صوري دارد و بيشتر موضوع مربوط به كنترل پارلمان است. بايد توضيح داد كه شمار زيادي از قوانين اساسي و پادشاهي‌هاي مطلق در جهان وجود دارد. در هر نوع از نظام‌هاي سلطنتي پادشاه رئيس دولت است و قدرت رسمي انحلال را مجلس دارد. قلمرو ساختار سلطنت از حالت صوري (نظير هلند، بريتانيا، دانمارك، سوئد كه به طور وسيع نمادين است) تا مهمترين آنها نظير اسپانيا و تايلند گسترده است.

كدام نوع از مدل‌ها را مي‌توان تعميم داد؟
چه مقدار از تفاوت‌ها در قوه مقننه به طراحي و نوع قانون اساسي ارتباط دارد و چه متغيرهايي به بنيادهاي دروني قوه مربوط مي‌باشد؟
برخي اوقات ديدگاه‌هايي درباره نظام‌هاي كنگره ـ رياستي وجود دارد كه طبق آن پارلمان‌ها ضرورتاً در تصميم‌گيري ضعيف و فرمايشي هستند.
در مجموع قويترين پارلمان‌ها به عنوان قوه مقننه در مقايسه با قويترين كنگره‌ها قاطعيت و قدرت كمتري برخوردارند.
پارلمان‌ها در مقايسه با وزارتخانه‌هاي دولتي از لحاظ كارشناس و مأموران دفتري كمتر توسعه يافته‌اند و از منظر نظارتي نسبت به بخش‌هاي قوه مجريه قاطعيت و سلطه كمتري دارند. پارلمان‌ها پيروي يا فرمانبرداري كمتري به رهبران حزبي دارند و اعضاء خود را پيشروتر از احزاب مي‌دانند. در هر صورت بين بدنه كنگره و پارلمان متغيرهاي فراواني بچشم مي‌خورد.
تصميم براي انتخاب شكل پارلمان منحصر به ميزان استقلال قوا نمي‌باشد. گرچه قويترين مقننه‌ها ـ آناني كه قدرت جهت‌دهي و انتقال مطالبات اجتماعي را به شكل قانون دارند ـ در نظام كنگره پايه‌گذاري شده‌اند، اما كنگره‌هاي هر چند فرمايشي قدرتي بيشتر از پارلمان‌ها دارند.
كنگره در حكومت‌هاي نظامي آمريكاي لاتين عليرغم استقلال صوري اكثراً نقش فرمايشي دارند.
برخي پارلمان‌ها و اكثر احزاب پارلماني با تلاش زياد براي خود نقش سياستگذاري ايجاد مي‌نمايند. به عنوان مثال در بريتانيا حزب محافظه‌كار پارلماني توري (TORY) مهمترين عامل اجراي خط‌مشي‌هاي ملي حزب است و اعضاي انفرادي هر دو حزب به طور اساسي در خدمت موكلان و فعاليت‌هاي نظارتي هستند، كه شامل طرح سؤال پارلماني يا تشكيل هيئت تحقيق و تفحص مي‌گردد.

ميزان تأثير نظام‌هاي حزبي
همه محققان اتفاق نظر دارند كه شمار ديگري از متغيرهاي فراتر از ساختار وجود دارد كه به ميزاني استقلال، الزام يا قاطعيت قوه مقننه را شكل مي‌دهد. از جمله مهمترين آنها تأثير نظام حزبي است.

آيا يك حزب مي‌تواند بر نظام مسلط گردد؟
اگر يك حزب يا گروه سياسي يا فرد همزمان كنترل قوه مجريه و مقننه را بدست گيرد، امكان استقلال قوه مقننه براي تصميم سازي كاهش مي‌يابد.
زماني كه حزب RI كنترل سياسي مكزيك را كسب كرد، كنگره به صورت يكي از فرمايشي‌ترين مجالس جهان درآمد و هنگامي كه كنترل حكومت بين حزب RI و مخالفانش تقسيم شد و رئيس جمهور از حزب برگزيده شد، مخالفان او در مجلس نمايندگان گرد آمدند، آنگاه مجلس نقش مثبتي پيدا كرد.
در نظام‌هاي پارلماني نخست‌وزير و اكثريت پارلمان بايد همزيستي مسالمت‌آميز داشته باشند. هنگامي كه طبق قوانين شركاي ائتلاف حضور نداشته باشند، روابط سخت مي‌گردد و رهبران حزبي مسلط در نظارت خروجي‌ها حداكثر محدوديت را انجام مي‌نمايند.
زماني كه نظارت تقسيم مي‌گردد و ائتلاف ضروري است، روابط بين پارلمان و مجريه بيشتر قابل انتقاد است، زيرا قوه مقننه به عنوان رقيب انتقادي حكومت محسوب مي‌گردد (مانند كنست اسرائيل در سال‌هاي اخير)

چه كسي بر كانديداها و انتخاب نمايندگان نظارت مي‌كند؟
اكثر نمايندگان مستقل در مناطقي كه كانديداها بر پايه انتخابات ناحيه‌اي برگزيده مي‌شوند، با اعضاي منفرد و ايالات پر جمعيت ارتباط و پيوند مي‌يابند.
در بخش‌هاي ديگر نمايندگان وابسته بوسيله رهبران حزب انتخاب مي‌شوند و بديهي است مستقل نيستند. در شكل اوليه انگيزه‌هاي قويتري براي ارتباط با موكلان وجود دارد و شكل دوم بيشتر به سلسله مراتب حزب توجه دارد.

مشكلات جاري فراروي قوه مقننه
قوه مقننه در همه كشورها تجربياتي درباره مشكلات كاركردي خود دارند و تلاش مي‌كنند تا اين تجربيات را به ديگر بخش‌هاي مقننه منتقل نمايند. مشكلات فراروي قوه مقننه بشرح زير است:

1ـ فقدان اراده سياسي و‌آگاهي‌هاي بنيادين
در قوه مقننه بسياري از كشورها، اعضاي وفادار به احزاب سياسي يا رهبران از وظايف ذاتي مقننه به عنوان يك نهاد فاصله مي‌گيرند. آگاهي‌هاي اساسي ممكن است وجود نداشته باشد و يا در حد ضعيف باشد. اعضا فاقد تصويري روشن از قدرت و تعريفي مشخص از توسعه بخش تقنيني و وظايف آن مي‌باشند. در حداقل وضعيت برخي اعضاي كليدي با قدرت قوه مقننه ارتباط دارند و در اين وضعيت قوه مقننه به عنوان ساختاري مطرح است كه با شرايط توسعه يافته فاصله بسيار دارد.

2ـ ارتباط ضعيف با مفهوم جامعه مدني
افراد و گروه‌ها در جامعه مدني به درستي اطلاعي از كار قوه مقننه ندارند و اكثراً توانايي انتقال نيازها را به قوه مقننه ندارند. در بسياري از نظام‌ها قانون‌گذاران و موكلان بندرت با يكديگر در تعامل هستند و قانون‌گذاران در واكنش به نيازهاي شهروندان ضعيف هستند. فقدان پاسخ به نيازهاي انتخاب كنندگان از سوي قوه مقننه سبب كاهش حمايت‌ عمومي از قوه مي‌گردد.
بنابراين در اكثر قواي مقننه زنان و گروه‌هاي حاشيه‌اي جامعه حضوري ضعيف دارند.

3ـ فقدان قانون‌گذاري رسمي و اقتدار نظارتي
فقدان اقتدار قانوني يا نهادي قوه مقننه بر نقش نظارتي و قانون‌گذاري نيز تأثير منفي مي‌گذارد و آثار ذاتي قوه مقننه را از ميان مي‌برد. گرچه در نظام‌هاي تفكيكي، حكومت گرايش به استقلال گسترده‌تر قانون‌گذاري و اقتدار نظارتي در قوه مقننه دارد، اما قوه مقننه در همه نظام‌ها غالباً فاقد ظرفيت مادي و انساني مي‌باشد كه بتواند از تمام قدرت خود استفاده نمايد.

4ـ دسترسي ناكافي به اطلاعات
در هر سيستم سياسي دمكراتيك، مسئوليت نظارت بر حكومت، تجزيه و تحليل اصلاحيه‌هاي قانوني يا حداقل تفسير قانون و تصويب بودجه بر عهده قوه مقننه است. بيشتر اطلاعات مورد لزوم مقننه از قوه مجريه داده مي‌شود و بخشهايي از منابع نيز خارج از حكومت و حتي خارج از كشور مي‌آيد.
بسياري از قانون‌گذاران فاقد دسترسي به اطلاعات لازم براي تجريه و تحليل طرح‌هاي دولت هستند.

5ـ بي‌كفايتي قانون‌گذاران
هنر قانون‌گذاري در هيچ دانشگاه يا مدرسه‌اي آموزش داده نمي‌شود، لذا چگونه يك فرد مي‌تواند قانونگذار كارآمدي شود؟ هنر قانون‌گذاري پيچيده است. قوه مقننه فرصت كافي و مناسبي براي آموزش فرصت‌ها به اعضاي جديد ندارد، و لذا قانون‌گذاران اكثرآً به اقتدار و وظايف قانوني خويش ناآگاهند، قانون‌گذاران نمي‌توانند فرصت هاي زماني را سازماندهي كنند و كار خود را به بهترين شكل انجام دهند. حتي برخي از مشاركت كارآمد در تعامل با شهروندان و مطبوعات ناتوانند.

6ـ فقدان يا بي‌كفايتي در آموزش كاركنان
همانگونه كه قوه مقننه توسعه مي‌يابد، نياز به كاركنان حرفه‌اي نيز وجود دارد. بسياري از كشورهاي در حال توسعه كاركنان حرفه اي در قوه مقننه ندارند و بسياري از آنها اساساً تمايلي به داشتن كاركنان كارآمد ندارند، بنابراين نظام كارشناسي مناسب و مورد نياز قوه مقننه بندرت شكل مي‌گيرد.

7ـ امكانات و سازمان ناكارآمد
بسياري از قواي مقننه از بي‌كفايتي و فقدان منابع انساني يا تجهيزات سازماني دچار مشكل هستند. اطاق‌هاي جلسات، سيستم‌ صوتي، تلفن‌ها، ماشين‌هاي تكثير، فضاي ادارات و همگي تجهيزات ممكن است براي كاركرد نهاد مقننه ناكافي يا نامناسب باشد. قوانين جاري قوه مقننه و رويه‌هاي اداري ممكن است مانع بهتر كردن اوضاع شود.

توسعه قوه مقننه
الف: مفهوم توسعه قوه مقننه
به زباني ساده برنامه‌هاي توسعه تقنيني، مجموعه‌اي از فعاليت‌ها و اقدامات است كه مشكلات پيش گفته را اصلاح كند. آنها شامل برنامه‌هايي هستند كه قوه مقننه را ياري مي‌كنند تا آن را به نهادي باز، مسئوليت‌ پذير و كارآمد تبديل كند، لذا برنامه‌هاي توسعه تقنيني اشاره به موارد زير دارد:
1ـ ايجاد حمايت داخلي براي نيرومند كردن ساختار قوه مقننه.
2ـ قدرت دادن به نمايندگان به وسيله كمك كردن به قوه مقننه براي ارتباط بهتر با شهروندان و كمك متقابل به جامعه براي بهتر كردن تعامل با قوه مقننه.
3ـ توانمندكردن نظارت و قانون‌گذاري قوه مقننه
4ـ بهبود بخشيدن به امكانات و سازمان قوه مقننه

در بخش ذيل 36 فعاليت و اقدام براي توسعه قوه مقننه شرح داده شده كه همگي آنها به قوه مقننه كمك مي‌كنند تا به 4 هدف مذكور دست يابند.

نقش مؤسسات خارجي
عليرغم كاهش بودجه اهدايي موسسات بسياري از آنان درصدي از رشد بودجه را صرف برنامه‌هاي حكومتداري مي‌نمايند. در كنار زمينه حكومتداري، توسعه قوه مقننه يكي از راه‌هاي رشد اين بخش است. زمينه چگونگي فعاليت سازمان‌ها در اين زمينه در بخش زير شرح داده مي‌شود.

1ـ سازمان‌هاي سرمايه‌گذار: دو جانبه
برنامه كمك‌هاي خارجي براي دولت معمولاً از كشورهاي ايالات متحده، كانادا، استراليا، بلژيك، فرانسه و بريتانيا صورت مي‌گيرد كه بر برنامه توسعه قوه مقننه در دهه گذشته تأكيد داشته‌اند.
برنامه توسعه بين‌المللي با هدف كمك به قوه مقننه از 1970 آغاز شد و در اواخر 1980 و 1990 رشد بيشتري داشت. ابتدا تأكيد بر آمريكاي لاتين بود، سپس از اوايل 1990 به اروپاي شرقي گسترش يافت و اكنون به صورت گسترده‌اي بر آفريقا متمركز شده است.
در دوره حكومت ريگان و بوش برنامه كمك آمريكا بر نيرومندسازي اين نهاد متمركز شد. در دوره كلينتون بيشتر بر مشاركت شهروندان با قوه مقننه تأكيد شد.
كشور كانادا بيشتر در آفريقا فعال است و از مركز پارلمان در اتاوا در اين زمينه فعاليت مي‌كند. فرانسه بيشتر در مجمع مجالس بين‌المللي فرانسوي زبان فعاليت مي‌كند. اين مجمع از 1967 ايجاد شد و فقط سازمان پارلمان‌هاي داخلي از كشورهاي فرانسوي زبان جهان در آن حضور دارند. استراليا بيشتر در منطقه آسياي جنوب شرقي كار مي‌كند.
بلژيك بيشتر با كشورهاي آفريقايي در زمينه قوه مقننه همكاري مي‌كند و بريتانيا نيز در كشورهاي در حال توسعه‌ي خاورميانه و آفريقاي شرقي فعال است.

2ـ سازمان‌هاي سرمايه‌گذار: چند جانبه
سازمانهاي سرمايه‌گذار جهاني و منطقه‌اي هر دو در توسعه قوه مقننه فعال هستند.
حكومت‌داري از جمله پروژه‌هاي مهم برنامه توسعه سازمان ملل متحد (UNDP) مي‌باشد كه نزديك به 50 درصد منابع برنامه توسعه از 1992 تا 1996 به آن اختصاص داده شده است. به گونه‌اي كه تخمين زده مي‌شود 35 ميليون دلار براي برنامه تقويت پارلمان‌ها در همين دوره هزينه شده است.
برنامه توسعه سازمان ملل متحد در كشورهايي چون اتيوپي و موزامبيك اجرا شده است. در اتيوپي برنامه توسعه سازمان ملل فعاليت گسترده‌اي براي ايجاد پارلماني قوي انجام داده است. بانك توسعه كشورهاي بين آمريكايي برنامه‌هايي براي اصلاحات در دولت، تقويت جامعه مدني و ايجاد ساختارهاي توسعه اجرا كرده است.
علت انجام فعاليت‌ها اين است كه حاكميت قانون يكي از الزامات اقتصادكارايي بازار است كه آن نيز مستلزم قوه مقننه كارآمد است. بانك توسعه همچنين كمك‌هاي فني به بسياري از كشورهاي آمريكاي لاتين مانند اكوادور، پرو و بوليوي مي‌دهد.
سازمان كشورهاي آمريكايي نيز به ميزاني كمتر از توسعه قوه مقننه ايالتي و ملي در كشورها حمايت مي‌كند.
بانك جهاني در شيلي در پروژة‌ي چند ساله‌اي براي تقويت كتابخانه و مركز پژوهشي كنگره سرمايه‌گذاري كرده است.

3ـ انجمن‌هاي پارلماني ـ مقننه
بخشي از سازمانهاي پارلمانها و كاركنان آنها با هدف‌هاي توسعه به تبادل وظايف حرفه‌اي مي‌پردازند. شايد بهترين و شناخته شده‌ترين آنها اتحاديه ميان پارلماني(15) در ژنو سوئيس است. اين اتحاديه، مجمعي از پارلمان‌هاست كه با تشكيل كنفرانس‌ها، مشاركت زنان را در سياست ترويج داده و به جمع آوري و دسته بندي اطلاعات درباره پارلمان‌ها مي‌پردازد.
اتحاديه مذكور برنامه همكاري فني دارد كه براي بسيج حمايت از انجمن‌هاي پارلماني و توسعه مناظرات فرانسوي ـ انگليسي درباره نقش، ساختار و روش‌هاي كار پارلمان‌ها گام‌ برمي‌دارد.
كنفرانس ملي قوه مقننه گروهي از قوه مقننه 5 ايالت در ايالات متحده آمريكاست كه كاركرد اصلي آن كمك به كاركنان، اعضا و رشد و توسعه وظايف قوه مقننه در كشورهاي در حال توسعه است.
مجمع پارلماني شوراي اروپا و پارلمان اروپا نيز به عنوان نهادي بين‌المللي براي تحكيم دموكراسي بوجود آمده است. اين مجمع به جمع‌آوري اطلاعاتي درباره نهادها و سازمانهاي درگير در ترويج دموكراسي و سازماندهي سمينارهايي درباره انجام بهتر وظايف پارلمان‌ها و فرآيند پارلمانتاريسم و خدمت مدني بهتر وظايف پارلمان‌ها در دموكراسي‌هاي در حال ظهور مشغول است.

4ـ ديگران
از ديگر گروه‌هاي درگير در تقويت پارلمانتاري مي‌توان به نهادهاي تشكيل شده از احزاب سياسي نظير نهاد دمكراتيك ملي(16)و مؤسسه بين‌المللي جمهوريخواهان ايالات متحده اشاره كرد.
دولت ايالات متحد توسط «مؤسسه ملي حمايت از دموكراسي»(17) در اين مؤسسات سرمايه‌گذاري مي‌كند تا به احزاب سياسي و قواي مقننه كمك مي‌‌رساند.(18) تعدادي از دانشگاه‌ها نيز در توسعه مقننه فعال هستند كه از آن جمله مي‌توان به دانشگاه ايالت نيويورك، دانشگاه تگزاس، دانشكاه كاتوليك و الپارايسو در شيلي و دانشگاه بزازيليا در برزيل اشاره كرد. اين دانشگاه در زمينه اموزش آكادميك به نمايندگان و كاركنان فعاليت مي‌كند. مركز پارلماني كانادا در اوتاوا به پارلمان كانادا كمك مي‌كند و براي توسعه بخش‌هاي تقنيني از سوي دولت كانادا نيز سرمايه‌گذاري شده است.

ـ تجارب جهاني و درس هاي آموخته شده
مثال‌هايي از فعاليت‌ها
در اين بخش درباره چگونگي اجرا، ارتباطات، مشكلات و فعاليت‌هاي انواع برنامه‌هاي توسعه مقننه بحث خواهد شد.

فعاليت‌هاي ساده براي كمك به بازسازي دروني و توسعه قوه مقننه
1ـ ايجاد گروه نوسازي قوه مقننه
برنامه تقويت امور قانون‌گذاري بايد بر پايه حمايت از مجلس به شكل مؤثر باشد.
مجالس مقننه در بسياري از كشورها گروه نوسازي را براي اين كار ايجاد كرده‌اند.
گروه‌هاي نوسازي متشكل از هيأت مديره چند حزب داراي فراكسيون در مجالس هستند كه مسئوليت توسعه اساسي قوه مقننه را بر عهده دارند. آنها به توانمندسازي دروني قوه كمك مي‌كنند و به طور مستقيم به تقويت فعاليت‌هاي نهادي و مشاركت در مشكلات و مسايل مرتبط با نوسازي در شيوه‌هاي قانون‌گذاري مي‌پردازند. برخي اوقات قبل از سرمايه‌گذاري يا اعطاي وام لازم است گروه‌هاي نوسازي در قوه مقننه تشكيل شود، زيرا پروژه توسعه قوه مقننه طولاني مدت است.

بوليوي: كميته نوسازي روند قانون‌گذاري
برنامه ايالات متحده براي تقويت قانون‌گذاري در بوليوي از 1992 تا 1998 «كميسيون نوسازي قانون‌گذاري(19)» را ايجاد كرد كه كميته دو مجلسي آن به رياست رئيس جمهور و كنگره مركب از رهبران سياسي مجلس و نمايندگان كنگره است. طبق قوانين بوليوي كميسيون نوسازي قانون‌گذاري داراي اعتبار دائم مي‌باشد و پس از 3 انتخابات ملي و سه تغيير عمده احزاب سياسي در قدرت هنوز مشغول به كار است. اعضاي كميته ملي جلسات مربوط به اصلاحات انتخاباتي را در سال 1997 را به انجام رساندند.

كلمبيا: كميسيون فرعي(20)
بانك توسعه كشورهاي بين آمريكايي قبل از اعطاي وام 9/4 ميليون دلاري براي تقويت قوه مقننه اين كشور را ملزم به تشكيل كميته دو مجلسي براي تقويت وضع قانون‌گذاري كردند.
كنگره كلمبيا در واكنش به اين تقاضا دو كميته نوسازي براي مجلس نمايندگان تشكيل داد و اعضاي آن را ملزم به حضور 4 ساله در كنگره كرد. رئيس هر يك از مجالس (كه هر سال تغيير مي‌كند) عضو كميته‌اي مي‌شود كه يك سال از دوره را به عنوان رئيس به اتمام رسانده است.

اوگاندا: كميسيون پارلمانتاري
در اوگاندا كميسيون پارلمانتاري فقط وسيلة پيوند قوه مجريه و پارلمان است كه بر مديريت و توسعه پارلمان اوگاندا نظارت مي‌كند. اين كميسيون به شكل قانوني در 1997 ايجاد شد و در حال حاضر اجراي برنامه دايم تثبيت و حرفه‌اي كاركنان در پارلمان را بر عهده دارد.

زيمباوه: كميته اصلاحات پارلماني
براي برآورده كردن نيازهاي نمايندگان و ايجاد پارلمان كارآمد، پارلمان زيمباوه كميته اصلاحات پارلماني را تأسيس كرد. كميته مجموعه‌اي از استماعات از 1998 براي بهبود انجام كار و آموزش اجتماعي وظايف پارلمان به انجام رساند. قانون‌گذاران، مقامات رسمي و محلي دولت و كميته اصلاحات پارلماني درباره كمبودها و كاستي‌هاي پارلمان و ارايه توصيه‌هاي بهبود كار بحث كردند. كميته اصلاحات پارلماني يافته‌ها و راه‌حل را منتشر كرد و اكنون پيگير اجراي ‌آن است. اگر راه‌حل‌ها و توصيه‌ها به خوبي و كامل اجرا شود، روند قانون‌گذاري جديدي گشوده مي‌شود و شاهد نقش پارلمان به شكل قوي در سياستگذاري و نظارت خواهيم بود.

2ـ تدارك سفرهاي مطالعاتي رهبران قوه مقننه
ملاقات با بخش‌هاي مسئول نوسازي روش‌هاي قانون‌گذاري در ديگر كشورها توسط رهبران سياسي موجب مي‌شود نگرش جديدي از اين نهاد كسب نمايند.
سفرهاي مطالعاتي نگرش رهبران را نسبت به كاركردهاي مطلوب قوه مقننه افزايش مي‌دهد و اين سفرها براي سازماندهي نوسازي قوه مقننه نقش بسيار مثبتي دارد. به عنوان مثال نايب رئيس مجلس ملي موزامبيك با رهبران كميته نوسازي قانون‌گذاري بوليوي در كنفرانس 1996 ديدار كرد. اين تجربه به وي كمك كرد تا كميته مشابهي درباره اصلاحات مشابه تجربه‌ي موزامبيك تشكيل دهد. زماني كه قرار است سفرهاي مطالعاتي صورت گيرد هدف‌ها بايد دقيقاً مشخص شود و همه احزاب سياسي بدون تبعيض در اين سفرها حضور داشته باشند.

3ـ پيش‌نويس برنامه‌هاي توسعه پارلمان
زماني كه رهبران به طور دايم در حال تغيير هستند، قانون‌گذاران چگونه قادر به ابقاء، انسجام و پايداري در فعاليت‌هاي مربوط به نوسازي مي‌باشند؟
يكي از پاسخ‌ها استفاده از طرح‌هاي توسعه پارلمان است. طرح هاي توسعه پارلماني بيان جامعي از نيازهاي اعضا و وضعيت سازماني و فيزيكي قوه مقننه است.
اين طرح‌ها به مجالس در توضيح هدف‌هاي توسعه كمك كرده و به نمايندگان در اولويت‌بندي هزينه‌ها ياري مي‌رساند و همچنين رهبران مجالس مي‌توانند درخواست كمك‌هاي اهدايي نمايند. مجالس در صورتي در اخذ كمك موفق خواهند بود كه موارد توجيهي در طرح‌هاي توسعه به خوبي توضيح داده شده باشد. برنامه‌هاي توسعه پارلمان بايد توسط رهبران قانونگذار داخلي انجام شود، اما مشاوران نيز به كار نزديك با رهبران در توسعه اين موارد مشاركت دارند.

تشكيل كارگاه هاي نحوه تصدي مجلس قانون‌گذاري
درباره پاسخ به سؤالات و نحوه تصميم‌گيري در مجلس قانون‌گذاري، تشكيل كارگاههاي آموزشي يكي از راه هاي موجود است و پروژه كمك ايالات متحده آمريكا در بوليوي اين اقدام را به انجام رسانده است. مشاوران دانشگاه ايالتي نيويورك براي مجلس بنين در 1998 برنامه‌اي از ديدگاه‌ها براي رهبران مجلس آماده كرده و از آنها درباره تنظيم اولويت‌هاي برنامه سؤال كردند، سپس پروژه كمك ايالات متحده از اين يافته‌ها براي طراحي بهبود فعاليت‌ها در مجلس استفاده كرد.

فعاليت‌هاي آسان براي كمك به تقويت روابط بين مجلس و جامعه مدني
قانون‌گذاران هميشه به عنوان نماينده نهادها محسوب مي‌شوند. يك مجلس كه با موكلان خود ارتباط نداشته باشد مجلس سودمند و كارآمدي نيست، اما هنگامي كه شهروندان با شناخت كافي درگير قانون‌گذاري شوند، مجلس مشروعيت خود را به عنوان نهاد تصميم ساز پيدا مي‌كند. نمايندگان اكثراً از درك نيازها و ارتباط با هواداران و انتخاب كنندگان ناتوان هستند و سازمان‌هاي جامعه مدني تمايلي به مشاركت با نمايندگان ندارند.
در مبحث بعدي فعاليت‌هاي اين بخش شامل دو بحث است. 1ـ فعاليت‌هاي كه به نمايندگان كمك مي‌كنند تا ارتباط بهتري با شهروندان داشته باشند.
1ـ فعاليت هايي كه به شهروندان كمك مي‌كنند، تا تعامل بهتر و شايسته‌تري با قوه مقننه داشته باشند.
2ـ كمك به نمايندگان براي ارتباط بهتر با شهروندان.


5ـ اجازه دسترسي بيشتر به امكانات قوه مقننه
شيوه عمومي در بسياري از كشورها اين است كه شهروندان را از دسترسي به ساختمان هاي حكومتي دور نگاهدارند. گرچه امنيت توجيه‌گر اين شيوه است، اما بسياري از مجالس مي‌تواند به روي شهروندان باز باشد. برنامه‌هاي كمك به گشايش مجالس ممكن است ساختمان اداري را گرفتار طراحي مجدد فضا نمايد، يا بخش‌هايي براي ملاقات عمومي ساخته شود كه نمايندگان بتوانند موكلان خود را ملاقات نمايند.
اما گشودن ساختمان‌هاي مجالس بايد به دقت صورت گيرد. اجازه دسترسي راحت‌تر شهروندان به نمايندگان و قوه مقننه بويژه در كشورهاي فقير بايد به شيوه‌اي انجام شود كه نمايندگان قادر به انجام مسئوليت‌هاي جاري خود باشند و بي‌نظمي در امور حاصل نگردد.

6- توسعه يكپارچگي در ارايه اطلاعات عمومي، تشكيل مراكز اطلاعات ‌مراجعه‌كنندگان
ايجاد مراكز اطلاعات يا تمركز اطلاعات عمومي درباره اهداف فعاليت‌هاي اعضاي مجلس براي شهروندان از شيوه‌هاي مناسب است. انجام سفرهاي منظم توسط شهروندان يا گروه‌هاي دانشجويي و شركت در جلسات داخلي مجلس نيز به روند آگاهي شهروندان كمك مي‌كند؛ حتي تشكيل جلسات تقليدي از نحوه كار مجلس نيز مفيد خواهد بود. اين مراكز حتي به كميته‌ها در ايجاد مركز استماعات عمومي و ملاقات‌هاي باز كمك مي‌كند
چنين مراكزي مي‌توانند در شامل آموزش كاركنان، تهيه مواد آموزشي، مديريت استماعات عمومي و امور اجرايي كمك كنند.

7ـ توسعه و انتشار مواد اطلاعاتي
برنامه هاي نحوة قانون‌گذاري به مجالس در توليد انتشارات فهرست راهنما، جزوات توضيحي كار مجلس (چگونگي تبديل لايحه به قانون، چگونگي تماس با نماينده) ، آموزش آيين نگارش و… كمك مي‌كند. دانشگاه ايالت نيويورك چنين مواد آموزشي را براي استفاده نمايندگان در شيلي، موزامبيك، گواتمالا و بوليوي به انجام رسانده است.

8ـ هدايت برنامه‌ها در ارتباطات موكلان
چند پارلمان وجود دارد كه مشاركت كارآمد با موكلان را آموزش مي‌دهد اما بسياري از آنها در بخش‌هاي خصوصي يا عمومي تمايلي به ارتباط با شهروندان ندارند. كارگاه‌هاي آموزشي درباره روابط موكلان و راهنمايي موكلان به انجام كارهاي خاص مي‌تواند، بستري براي نمايندگان ايجاد نمايد تا با استراتژي‌ها و اطلاعات لازم به موفقيت بيشتر مجلس كمك كنند.

9ـ آموزش نمايندگان در روابط مطبوعاتي
نمايندگان در بسياري از كشورها آمادگي لازم براي مشاركت موفق با مطبوعات ندارند، برنامه‌هاي آموزشي در روابط مطبوعاتي كه اكثراً توسط نمايندگان و اعضاء مطبوعات مديريت مي‌شود مي‌تواند به نمايندگان و كاركنان در نوشتن بيانيه مطبوعاتي، هدايت جلسات عمومي و مشاركت موفق‌تر با مطبوعات كمك كند. بخش اطلاعات عمومي سناي ايالت نيويورك به برگزاري آموزش روابط مطبوعاتي براي سناتورهاي ايالت پرداخته است و مركز مطالعات تقنيني در شيلي در اين بخش به فعاليت مي‌پردازد.

10ـ پوشش رسانه‌هاي گروهي از جلسات قوه مقننه
جلسات مجلس پرو به طور زنده از تلويزيون كابلي پخش مي‌گردد. مجلس ملي موزامبيك به طور مرتب مطالبي از وقايع كميته‌ها منتشر مي‌كند و ديگر مجالس راه‌هايي براي اطلاع‌رساني به شهروندان درباره جلسات تقنيني و وقايع دارند. يك روش كم هزينه براي اطلاع رساني به شهروندان درباره اخبار مجلس استفاده از نوار كاست و راديو است. راديو احتمالاً قابل دسترس‌ترين وسيله ارتباطي است كه شهروندان در كشورهاي در حال توسعه در اختيار دارند(21)بخش‌هاي اطلاع رساني بايد به طور هفتگي خلاصه وقايع مجلس را از طريق راديو به سراسر كشور انتقال دهند. اين بخش‌ها همچنين در مناطقي كه راديو در اختيار نيست توسط نوار كاست اطلاعات را منعكس مي‌نمايند.

11ـ توسعه نرم‌افزار براي موكلان
نمايندگان چگونه از تماس‌هاي مقرر با موكلان مطلع مي‌شوند؟ مركز مطالعات مجلس شيلي نرم‌افزاري براي كمك به نمايندگان در اينباره تهيه كرده است. استفاده از نرم‌افزار پايه امكان ارتباط بين نمايندگان يا ديگر كاركنان را براي تماس با يكديگر و يا موكلان فراهم مي‌نمايد. برنامه نرم‌افزار موكلان بايد ويژه استفاده براي سراسر كشور با توالي انتخاباتي نيز باشد كه نمايندگان شانس مجدد در انتخابات بعدي را داشته باشند، زيرا پيروزي در انتخابات بستگي به ارتباطات موفق با موكلان دارد.

12ـ كمك به انتشار مذاكرات مجلس
معمولاً ثبت مذاكرات مجلس و توزيع آنها با چند ماه تأخير انجام مي‌شود. بخش‌هايي كه به ثبت و توليد مذاكرات اشتغال دارند ممكن است به دلايل مختلف دچار تأخير و كندي كار شوند. برنامه بهبود ثبت و انتشار بايد در همه مراحل به تسريع اين روند كمك كند. در كشور پرو اكنون خلاصه مذاكرات مجلس و مصوبات آن به طور روزانه در روزنامه منتشر مي‌شود.

13ـ توسعه وب سايت‌ها در اينترنت
در كشور پرو مجلس اكنون داراي وب سايت است. سايت شامل روزنامه، خلاصه مذاكرات و مصوبات مجلس و متن كامل قانون قبل از جلسه است. شهروندان از صفحات وب براي نامه‌نگاري با مجلس و تذكر يا توصيه‌ها استفاده مي‌كنند.

14ـ طرح كتاب راهنماي سازمان‌هاي جامعه مدني
نمايندگان مجلس نياز به شنيدن نظرات سازمان‌هاي جامعه مدني درباره قوانين پيشنهادي و چگونگي اجراي قوانين پس از تصويب دارند. يك كتاب راهنماي سازمان‌هاي جامعه مدني مي‌تواند به نمايندگان در اين كار كمك كند. كتاب راهنما هر سال بايد جديد شود و حاوي اطلاعات درباره تلفن و يا مشخصات سازمان باشد.

15ـ افزايش مشاركت گروه‌هاي پيراموني در مجلس
درصد زنان و اعضاي ديگر گروه‌هاي پيراموني كه در مجالس سراسر جهان به خدمت مشغول هستند، از درصد جمعيت آنها پايين‌تر است. معمولاً اينگونه تصور مي‌شود كه نماينده هر گروه قادر به درك بهتر و واكنش مناسب تر به نيازهاي همان گروه در جامعه است. در بعضي از كشورها كرسي‌هاي ويژه‌اي براي چنين گروه‌هايي در مجلس در نظر گرفته شده است. به عنوان مثال در اوگاندا نمايندگان زن، معلولان و كارمندان حقوق بگير داراي كرسي هستند.
دربرخي از كشورها مانند آرژانتين احزاب سياسي درصدي از زنان را براي كرسي‌هاي خود در نظر مي‌گيرند.

كمك به جامعه براي ارتباط بهتر با مجلس
16- آموزش سازمانهاي جامعه مدني در ارتباط با قوه مقننه
پروژه‌هاي مربوط به قانون‌گذاري بايد به جامعه مدني براي تعامل موفق‌تر با مجالس كمك كند. اين كمك‌ها بايد شامل برنامه‌هاي آموزشي درباره چگونگي اقدامات مجلس و مشاركت با موضوعات و آموزش درباره نحوه حضور در استماعات و جلسات عمومي باشد.

17ـ آموزش خبرنگاران درباره فرآيند كار و ‌آيين نامه نظام قانون‌گذاري
كيفيت جهاني پوشش مطبوعاتي از مجالس بسيار متنوع است و بيشتر اين نوع پوشش سطح ضعيفي دارد. برنامه آموزش روزنامه‌نگاران بايد شامل چگونگي كاركرد مجلس و نحوه قرائت قانون و بحث پيرامون اثرات آن و كمك عام به تهيه گزارش دقيق درباره وقايع مجلس باشد. در شيلي و دانشگاه فلوريدا چنين آموزش‌هايي براي آمريكاي لاتين تدارك ديده شده است.

18ـ حمايت از گردهمايي آزاد عمومي و برنامه‌هاي اطلاعات نامزدان
تعدادي از سازمان‌هاي جامعه مدني هدايت فعاليت‌هايي درباره اطلاع رساني به شهروندان درباره مجلس، نمايندگان و كمك به گروه‌هاي حاشيه‌اي نظير زنان را در پروسه قانون‌گذاري بر عهده دارند. مثال‌هايي از اين نوع در كشورهاي مختلف يافت مي‌شود. در آرژانتين كارگاه‌هاي آموزش به شهروندان درباره موضوعاتي نظير كاهش فساد و بهبود روابط بين نمايندگان و رأي دهندگان ايجاد شده است.
مركز توسعه قانون‌گذاري (22)فيليپين و گردهمايي زنان براي توسعه(23) در اوگاندا كارگاه‌هاي آموزشي ايجاد كرده است كه نمايندگان سازمان‌هاي جامعه مدني و نمايندگان مجلس را براي مباحث مربوطه گردهم جمع مي‌كند.

فعاليت‌هاي ساده براي تقويت قانون‌گذاري، نظارت و توانمند سازي
19ـ اصلاحات در آيين نامه و قانون اساسي و ساير قوانين.
مجالس در مسائلي نظير بودجه رسمي، قانون‌گذاري و نظارت رويه‌هاي متفاوتي‌ دارند. برخي اوقات مجالس قدرت خود را با تغيير قانون اساسي يا قوانين مهم تغيير يا افزايش مي‌دهند.(24) حتي ممكن است قوانيني تصويب شود كه قدرت مجلس را گسترش دهد(25)
حتي نمايندگان ممكن است قدرت خود را بعد از اصلاحات از دست بدهند.(26)
برنامه‌هاي مربوط به قانون‌گذاري معمولاً درگير چنين اصلاحاتي نمي‌شوند. اما سفرهاي مطالعاتي، كنفرانس‌ها و مشاهده‌ها ممكن است رهبران را متقاعد به تشويق براي چنين اصلاحاتي نمايد.

دسترسي به اطلاعات
20ـ توسعه اطلاعات پايه كارشناسي و گزارش‌هاي كارشناسي
براي حل مشكلات موجود در سياستگذاري عمومي در كشورهاي در حال توسعه نيازمند مشاركت گسترده در بخش اطلاعات هستيم، اما مجالس معمولاً سازوكاري براي بكارگيري نظام كارشناسي ندارند.
يكي از اشكال معمولي كمك به روند قانون‌گذاري، توسعه اطلاعات پايه كارشناسان داخلي و سيستم گزارشات كارشناسي است. دانشگاه ايالت نيويورك چنين سيستمي را در شيلي، گواتمالا و موزامبيك توسعه داده است. مشاوران داخلي، اطلاعات پايه كارشناسان را بوسيله موضوعات منطقه‌اي توليد كرده و آنرا به كميسيونها و اعضا به عنوان توصيه‌هاي پيشنهادي ارائه مي‌دهند. حتي كارشناسان گزارش‌هاي پيش‌نويس را براي ملاحظه به قوه مجريه مي‌دهند تا طرح‌هاي پيشنهادي قوه مقننه از وزن كارشناسي مناسبي برخوردار شود.

21ـ توسعه نرم‌افزار بودجه
نمايندگان نيازمند اطلاعات دقيق براي توزيع بهتر و مؤثرتر بودجه هستند. بودجه‌ريزي يكي از مهمترين اقدامات مجلس است و نمايندگان بايد از چگونگي بودجه‌بندي سال‌هاي قبلي و نحوه هزينه‌ها اطلاعات كافي و كاملي داشته باشند. بدين منظور وجود نرم‌افزاري كه بتواند سريع و دقيق درصد تغييرات بودجه جاري يا بودجه‌هاي وزارتخانه‌ها را به سادگي تجزيه و تحليل كند و در اختيار نمايندگان قرار دهد، بسيار ضروري است.

22ـ مشاوره درباره جدول‌بندي بودجه و ارايه آن
برخي اوقات جداول بودجه بخش اجرايي در طراحي آشفته است. مشاوران بودجه مي‌توانند تغييراتي در جداول بودجه را توصيه كنند كه آن را براي نمايندگان و افكار عمومي قابل درك نمايند.
يكي از كشورهاي موفق در اين زمينه كميته بودجه مجلس نمايندگان بوليوي است كه 25 توصيه خاص براي شفاف‌سازي و قابل فهم كردن بودجه بخش اجرايي ايجاد كرده است.

23ـ توسعه ادارات بودجه
كاركنان حرفه‌اي بخش بودجه به نمايندگان كمك مي‌كنند تا نقش نظارتي و بودجه‌ريزي را به انجام رسانند. بسياري از مجالس به خدمات ادارات بودجه وابسته هستند.
به عنوان مثال اداره بودجه كنگره در واشنگتن، مكزيك و بوليوي اين خدمات را ارايه مي‌دهد. مشاوراني كه در چنين ادارات يا سيستم‌هايي كار مي‌كنند مي توانند به همكاري با مجالس براي طراحي ادارات مذكور يا كارگاه‌هاي آموزشي و آموزش كاركنان حرفه‌اي اقدام كنند.

24ـ توانمند سازي كتابخانه‌هاي مجلس
حتي ضعيف‌ترين مجالس داراي كتابخانه هستند، اما در كشورهايي كه نمايندگان نقش مهمي در سياسگذاري ندارند، كتابخانه‌ها تمايل كمتري به آماده كردن مواد مطالعاتي نمايندگان دارند. در بخش كتابخانه‌ها كمك‌ها شامل موارد زير است:
ـ مشاوره درباره طراحي يا طراحي مجدد كتابخانه و ساير خدمات آن
ـ برنامه‌هاي آموزشي براي پرسنل كتابخانه
ـ طراحي و اجراي سيستم‌هاي اطلاع رساني

آموزش براي نمايندگان
25ـ نحوه آموزش نمايندگان
آموزش نمايندگان براي سياستگذاري، روندهاي قانون‌گذاري و مراحل كار با كميته‌ها در روند تصويب قانون فرايندي پيچيده دارد و معمولاً شامل توضيح مشكل يا موضوع سياسي به ديگران براي چارچوب‌بندي مفهومي و ارايه راه‌حل مي‌باشد.
بنابراين آموزش نمايندگان براي اطلاع از كار و پيگيري روند امور از ضروريات بخش آموزش است.

26ـ راهنمايي اعضاي جديد
افكار عمومي تقاضاي پاسخگويي بيشتري دارند و مجالس فعال و كارشناسي آن بايد ضمن استماع خواسته‌هاي موكلان به نيازهاي آنان پاسخ گويند، لذا بسياري از مجالس در جهان بايد نمايندگان جديد را براي ايفاي وظايف خطير خود ياري دهند و برنامه‌هاي توسعه تقنيني به اين روند كمك مي‌كند. برنامه‌هاي راهنمايي اعضاي جديد به درك و اجراي سريع مطلوب وظايف كمك مي‌كند.

27ـ آموزش نمايندگان براي تكنيك‌هاي نظارتي
يكي از مشكل‌ترين امور براي قوه مقننه وادار كردن قوه مجريه به پذيرش بخش نظارتي قوه مقننه است. برنامه‌هاي آموزشي براي آموختن تكنيك‌هاي نظارتي به قوه مقننه بسيار مهم است. بخشي از اين تكنيك‌ها استفاده از سؤال مؤثر، آموزش پيرامون گروه‌هاي فشار قوه مجريه و كارآمد كردن كميته‌هاي پاسخگويي عمومي است.

28ـ آگاهي‌هاي آموزشي درباره زنان و جنسيت
بسياري از مجالس در جهان به زنان كمك مي‌نمايند تا مبادرت به ايفاي نقش مؤثرتري در صحنه سياسي نمايند. راهبردهاي اين بخش شامل معرفي حداقلي از كانديداهاي زن براي احزاب سياسي، برنامه‌هاي آموزش اطلاع رساني درباره جنسيت و تلاش در جهت افزايش نفوذ زنان در مناصب رسمي است.

توسعه كاركنان حرفه‌اي
29ـ نحوه آموزش و توسعه
انجام برنامه‌هاي آموزشي براي كاركنان حرفه‌اي (بودجه ـ پژوهش ـ كميته كاركنان ـ كتابخانه) و نوسازي مجالس غالباً توسط كاركنان حرفه‌اي صورت مي‌گيرد و آنها بايد براي نمايندگان شيوه‌هاي كارآمد همراه با اطلاعات مناسب تهيه نمايند. كاركنان حرفه‌اي شامل كاركنان كميته‌ها، كاركنان بودجه يا مركز پژوهش و كتابخانه هستند. برنامه‌هاي توسعه تقنيني بايد برنامه‌هاي آموزش را براي كاركنان جديد در موارد زير اجرا نمايد:
ـ برنامه‌هاي ارتقاء يا اخذ مدرك تحصيلي مناسب.
ـ گذراندن دوره‌هاي كوتاه مدت در كشور كه بر نيازهاي هر گروه ويژه متمركز باشد.
براي مثال كاركنان كميته‌ها بايد در زمينه ثبت مذاكرات كميته، مديريت كميته، گزارش و جلسات عمومي و مديريت استماعات عمومي آموزش‌هاي لازم را ببينند. كاركنان پژوهش بايد در زمينه كسب اطلاعات از وزارتخانه‌ها و ديگر منابع مهارت داشته باشند و كاركنان بودجه اطلاعات لازم و تخصصي در زمينه بودجه را براي نمايندگان فراهم ‌كنند.

30ـ‌ تدارك آموزش و كمك به مديريت بخش استماعات عمومي و جلسات باز كميته‌ها.
در برخي از مجالس از مشاركت گسترده عمومي بوسيله شركت عموم مردم در روند قانون‌گذاري استقبال مي‌كنند. مكزيك و بوليوي اين تلاش را در دهه 1990 انجام دادند كه خيلي موفق نبود. اما در صورتي كه برنامه‌ريزي كامل و مطلوبي صورت گيرد، بدون شك يكي از راه‌هاي خوب در قوه مقننه است و اين كار بدون شك با همراهي و همكاري بخش كاركنان حرفه‌اي امكان پذير است.

31ـ تحكيم روابط پارلمان با ساير بخش‌ها
در بسياري از كشورها (ايالات متحده ـ شيلي ـ برزيل و…) دانشگاه‌ها نيازهاي پرسنلي يا مطالعاتي نمايندگان را برآورده مي‌كنند. چنين برنامه‌هايي گرچه از درصد پائيني برخوردار هستند، اما بر وزن و اعتبار قانون‌گذاري مي‌افزايد، زيرا قوانين نتيجه تعامل مراكز مطالعاتي با مجلس است.
توسعه امكانات و تسهيلات سازماني
32ـ بهبود وضعيت امكانات و تجهيزات
سازمانهاي زير مجموعه مجالس بايد فعاليت‌هاي ويژه‌اي براي توسعه امكانات مجلس در اختيار داشته باشندو آنها را اجرا نمايند. برنامه‌هايي نظير ساختن ادارات، مبلمان و تجهيزات مورد لزوم، نصب سيستم‌هاي تلفن و ارتباطات، چنين امكاناتي گرچه گران است اما جزو ضروري كار مي‌باشد. براي بهبود وضعيت سه توصيه كلي وجود دارد:
ـ‌ بهبود و تجهيز وسايل بايد از ابتدا بر عهده سازمان باشد. به عنوان مثال كامپيوترهاي جديد بايد با هدف كمك به نمايندگان براي كاركردهاي نظارتي و قانون‌گذاري تهيه شود.
ـ‌ توزيع مزايا بايد مساوي صورت گيرد.
ـ در صورت تهيه ملزومات يا نرم‌افزار جديد بايد مواردي چون آموزش، هزينه تعمير و نگهداري نيز لحاظ شود.

33ـ طراحي و توسعه سيستم‌هاي ارايه لوايح
طراحان حرفه‌اي لوايح به نمايندگان كمك مي‌كنند تا اولويت‌هاي خود را به شكل شايسته به زبان حقوقي طرح نمايند و به طور دقيق طرح‌هاي دريافتي از قوه مجريه را اصلاح نمايند.
زبان مبهم، سبب ايجاد تفسيرهاي متعدد مي‌گردد. لذا به مركزي نياز است كه بتواند نيازهاي قوه مقننه را از لحاظ تفسير و زبان حقوقي برطرف كند.

34ـ طراحي و توسعه سيستم‌هاي اعتبار لوايح
هر زمان كه پارلمان به رشد و توسعه دست مي‌يابد، بايد به اعتبار و شأن قوانين افزوده گردد.
با طراحي سيستم‌هاي اعتبار كه در بيشتر مجالس توسعه يافته وجود دارد مي‌توان به ارتقاء سطح لوايح يا طرح‌ها كمك كرد. در سطح بسيار اساسي انتشار هفتگي لوايح و طرح آن قبل از بررسي در مجلس موجب مي‌شود واكنش افكار عمومي نيز سنجيده شود يا نقطه‌نظراتي دريافت شود. در سطح پيشرفته‌تري درج لايحه در اينترنت (Web) بسيار مناسب است. نمايندگان و شهروندان مي‌توانند در اين سيستم متن كامل قانون را مطالعه كرده و پروسه تصويب قانون را پيگيري نمايند.

35ـ رويه‌ها و آيين‌نامه‌هاي مديريتي
رويه‌ها و آيين‌نامه‌هاي مجلس بر تمام اركان مديريتي و پارلمان حاكم است، مسايلي مانند چگونگي تبديل لايحه يا طرح به قانون، رويه‌هاي سؤال از وزراء، تقسيم مسئوليت‌هاي رياستي حتي حفاظت از مجلس و اصلاح آيين نامه‌ها كه معمولاً به كارآيي بيشتر مجلس و دموكراتيك كردن وضع كمك مي‌كند.
اصلاحات در آيين نامه‌ها بايد شامل موارد زير باشد:
ـ تغيير كار از شيوه عام به شكل كميته‌ها كه جزئيات بيشتري از مباحث مورد استفاده قرار گيرد.
ـ امكان در نظر گرفتن زمان بيشتر براي اعضا و رهبران كميته‌ها يا اختصاص زمان براي توسعه كارشناسي در موضوعات داراي مسئوليت.
ـ محدوديت زمان مذاكرات درباره قوانين غير جنجالي، زيرا اين موضوعات بي‌حاصل وقت و انرژي مجلس را مي‌گيرد.
مشاوران خارج از قوه مقننه نيز مي‌توانند به اصلاحات مجلس كمك كنند، گرچه اين روند به طور كلي داخلي است.

36ـ پيش نويس طرح سالانه درباره اقدامات و رويه‌هاي مجلس
براي اجراي خوب در روند قانون‌گذاري و كسب اعتماد عمومي بايد فعاليت‌ها منظم و طبق برنامه زماني خاص اجرا شود. رويه منظم، شكل‌ها و برنامه سالانه و ساير امور نظير حسابداري، اقدامات كاركنان مي‌تواند به توسعه مجلس كمك كند.

نكات آموزشي
ـ اهميت حمايت رهبران
براي كسب موفقيت برنامه‌ها و پروژه‌هاي توانمند سازي قوه مقننه در درجه اول حمايت و همكاري رهبران و مسؤلان اين قوه ضرورت دارد، و لذا روابط رهبران قوه مقننه در اين باره بايد به روشي عادلانه در قبال همه احزاب سياسي باشد و با همه احزاب رابطه‌اي مطلوب داشته باشند.

ـ ايجاد توازن در مشاركت سياسي
در پروژه قوه مقننه بايد در جهت ايجاد تعادل براي مشاركت همه احزاب دقت كرد. كميته‌هاي اصلاحات بايستي همه احزاب سياسي را در برگيرد. سفرهاي مطالعاتي بايد با همكاري همه رهبران احزاب سياسي صورت گيرد و تجهيزات يا انتشارات نيز بايد به طور مساوي و عادلانه به همگان تعلق گيرد. با توجه به اينكه رهبران احزاب در مجلس ممكن است به طور دايم در حال تغيير باشند، لذا پيشرفت پروژه بستگي به رابطه خوب با همه احزاب خواهد داشت.

ـ حمايت بخش‌هاي اهدايي
برنامه توسعه سازمان ملل متحد به دليل موقعيت ممتاز خود به عنوان سازمان چند مليتي با تمركز بر هدف پروژه حكومتداري در حمايت از توسعه تقنيني داراي تجربه است و در اين جهت هماهنگي و همكاري رهبران و اين سازمان‌ها اهميت مهمي در پيشبرد پروژه دارد.
ـ توانايي پشتيباني
براي آغاز پروژه توانمند سازي قوه مقننه نيازمند پشتيباني و حمايت هستيم. خط مشي‌هاي موجود در اين زمينه عبارتند از:
1ـ انجام تغييرات دائم در آيين نامه‌هاي تقنيني: گروه‌هاي جديد نهادسازي و خدماتي در آيين‌نامه‌هاي تقنيني، ميزان ماندگاري و ابقاء استمرار پروژه را تا انتها افزايش مي‌دهد.
2ـ انجام مرحله به مرحله در سرمايه‌گذاري: براي انجام پروژه توسعه تقنيني مجلس بايد مرحله به مرحله بر اساس برنامه زمان‌بندي شده سرمايه‌گذاري كرده و براي خدمات جديد هزينه‌ها پرداخته شود.
 

فعاليت‌هاي ساده مجلس

فعاليت‌ها

مشكلات حادث شده

1ـ ايجاد گروه نوسازي مقننه

2ـ انجام سفرهاي مطالعاتي رهبران قوه مقننه

3ـ تهيه پيش نويس برنامه‌ها و طرح‌هاي توسعه پارلمان

4ـ تشكيل كارگاه‌هاي آموزشي پاسخ به سئوالات و نحوه تصميم سازي

1ـ نياز به حمايت داخلي براي توسعه تقنيني

5ـ اجازه دسترسي بيشتر به امكانات قوه مقننه

6ـ توسعه يكپارچگي اطلاعات عمومي، تشكيل مراكز اطلاعات مراجعه كنندگان

7ـ توسعه و انتشار مواد اطلاعاتي

8ـ هدايت برنامه‌ها در ارتباطات موكلان

9ـ آموزش نمايندگان در روابط مطبوعاتي

10ـ پوشش رسانه‌هاي گروهي از جلسات قوه مقننه

11ـ‌توسعه نرم افزار براي موكلان.

12ـ كمك به انتشار مذاكرات مجلس

13ـ توسعه وب سايت‌ها در اينترنت

14ـ طرح كتاب راهنماي سازمان جامعه مدني

15ـ افزايش مشاركت گروه‌هاي پيراموني در مجلس

2ـ بينش‌هاي ضعيف در روابط با جامعه مدني

3ـ كمك به مجالس براي ارتباط بهتر با شهروندان

16ـ آموزش سازمانهاي جامعه مدني در ارتباطات با قانون‌گذاري

17ـ‌ آموزش خبرنگاران درباره فرايند كار و آيين نامه نظام قانون‌گذاري

18ـ حمايت از گردهمايي آزاد عمومي و برنامه‌هاي اطلاعات نامزدان

4ـ كمك به جامعه براي ارتباط و تعامل بهتر با مجلس

19ـ‌ اصلاحات در آيين‌نامه و قانون (اساسي و ساير قوانين)

5- فقدان قدرت نظارتي و قانون‌گذاري رسمي

20ـ توسعه اطلاعات پايه كارشناسي يا گزارش‌هاي كارشناسي

21ـ توسعه نر‌م افزار بودجه

22ـ مشاوره درباره جدول بندي بودجه و ارايه آن

23ـ توسعه ادارات بودجه

24ـ توانمند سازي كتابخانه‌هاي مجلس

6ـ ناكافي بودن دسترسي به اطلاعات

25ـ آموزش نمايندگان براي سياستگذاري، روندهاي قانون‌گذاري و مراحل كار با كميته‌ها

26ـ راهنمايي اعضاي جديد

27ـ آموزش نمايندگان براي تكنيك‌هاي نظارتي

28ـ آگاهي هاي آموزش درباره زنان و جنسيت

7- ناكافي بودن اطلاعات و آموزش‌هاي نمايندگان

29ـ انجام برنامه‌هاي آموزشي براي كاركنان حرفه‌اي

30ـ تدارك آموزش و كمك به مديريت بخش استماعات عمومي و جلسات باز كميته‌ها

31ـ تحكيم روابط پارلمان با ساير بخش‌ها

8ـ فقدان يا ناكارآمدي مؤثر آموزش كاركنان

32ـ بهبود وضعيت امكانات و تجهيزات

33ـ طراحي و توسعه سيستم‌هاي ارايه لوايح

34ـ طراحي و توسعه سيستم‌هاي اعتبار لوايح

35ـ رويه‌ها و آيين نامه‌هاي مديريتي

36ـ پيش نويس طرح سالانه درباره اقدامات و رويه‌هاي مجلس

9ـ ناكارآمدي سازماني و تسهيلات

 


منبع و پاورقي:
1- Based on a Paper Prepared by John K.Johnson and Robert T.Nakamura For UNDP July 1999
2- براي حفظ امانت و جلوگيري از خلط مباحث متن به طور كامل ترجمه شده است و درج آراء نويسندگان به معناي صحت يا پذيرش همه آنها نيست. بعلاوه بسياري از اين كاركردها در جمهوري اسلامي تجربه شده است و مجلس شوراي اسلامي تجربيات جالب توجهي در اين كاركردها دارد..
3- نظام پارلماني
4- مانند كنگره برزيل
5ـ مانند سيستم ايالات متحده آمريكا


6-Madisonian
7-Burkean/Trustee
8- Politicos
9-The Table Was adopted by William Robinson and Nelson Polsby
10- Rubber stamp Legislature


11 - Arena Legislature.
12- Emerging Legislatures
13- Transformative legislature
14- west minster محله‌اي در شهر لندن كه اشاره به نوع نظام سياسي بريتانيا است و بر بسياري كشورها تأثير گذاشته است.
15-- National Democratic Institute
16- International Republican institute
17- Natianal Endowment For Democracy
18- البته در برخي كشورها از نقش مشكوك اين سازمان در حمايت از رژيم‌هاي طرفدار ايالات متحده آمريكا يا مخالفان داخلي برخي كشورها گزارش شده است، مانند ونزوئلا يا سايركشورهاي آمريكاي لاتين كه ايالات متحده مداخله سنتي در آنها دارد، بنابراين نمي‌توان تمام اين اقدامات را خيرخواهانه تلقي كرد،بخش از اين اقدامات در جهت هماهنگي براي ايجاد انقلاب هاي رنگي به نفع غرب انجام شده است،و ترجمه اين مطلب تنها انعكاس برنامه هاي موجود است .
19- Legislative Modernization Commission
20- Commision Accidental
21- در مجلس شوراي جمهوري اسلامي ايران از راديو براي انعكاس جلسات استفاده مي‌شود كه روش موفقي است.
22 - The Center For Legislative Development
23 - The Forum For Women in Development
24- مانند پارلمان بريتانيا.
25 ـ مانند كنگره ايالات متحده آمريكا كه با تصويب قانون بودجه اختيار رئيس جمهور را محدود كرد و يا پارلمان اوگاندا كه با تصويب قانوني در 1997 قدرت بيشتري به مجلس براي بودجه داد.
26ـ كنگره اكوادور در اصلاحات قانون اساسي 1998 بخشهايي از قدرت را به رئيس جمهور محول كرد.


نكته:يكي از نكات جالب توجه در دو سه ساله ي اخير رايج شدن مباحث مربوط به حكومت داري خوب در افغانستان است.ظاهرا افغان ها شيوه هاي مربوط به حكومت داري خوب را پسنديده و مباحث مربوط به آن در سطوح مختلف فكري نخبگان و سياستمداران افغان در حال بحث و بررسي است.